Juridisch kader

Het gaat dan om de inspanningsverplichting, een resultaatverplichting is niet juridisch afdwingbaar. Het streven naar lokaal eigendom is een afspraak uit het Klimaatakkoord die met de komst van de Energiewet een wettelijke grondslag gekregen heeft om een inspanningsverplichting op te leggen. Per 1 januari 2025 hebben provincies en gemeenten de mogelijkheid om bij verordening te bepalen dat initiatiefnemers van zonne- en windparken de inspanningsverplichting goed moeten motiveren. 

Op basis van deze wettelijke mogelijkheid en uit de rechtspraak blijkt dat gemeenten en provincies participatie op basis van omgevingsbeleid kunnen meenemen in de beoordeling van de aanvaardbaarheid van het hernieuwbare energieproject. Dit is een afweging tussen de nationale, provinciale en gemeentelijke belangen bij een hernieuwbare energievoorziening waaronder ook belangen van omwonenden.

Lokaal eigendom is daarmee niet juridisch afdwingbaar als resultaatverplichting, maar de inspanningsverplichting tot het verkrijgen van lokaal eigendom kan wel juridisch worden afgedwongen onder de Omgevingswet en de Energiewet. Zo is lokaal eigendom goed te realiseren in de praktijk. In de praktijk zien we overal in het land dat doelstellingen voor of het streven naar lokaal eigendom opgenomen wordt in gemeentelijke beleidskaders en dat ontwikkelaars projecten uitvoeren conform deze doelstelling of dit streven. 

Een gemeente kan in vrijheid haar beleid rond duurzame energieontwikkeling vaststellen. Je kunt aan de voorkant van het proces (dus voor ruimtelijke besluitvorming) in je omgevingsbeleid door de gemeenteraad laten vaststellen hoe je als gemeente je zon- en windprojecten wilt realiseren en hoe de omgeving daarbij betrokken wordt. Dit wordt ook al gedaan door overheden, zie ‘Borging lokaal eigendom in beleid’. Dit beleid is ook van belang als onderbouwing voor het juridisch vastleggen van de inspanningsverplichting tot het verkrijgen van lokaal eigendom.

Borging inspanningsverplichting in verordening

Met de inwerkingtreding van de Energiewet op 1 januari 2025 hebben provincies en gemeenten de mogelijkheid gekregen bij verordening te bepalen dat initiatiefnemers van zonne- en windparken de inspanningsverplichting voor lokaal eigendom goed moeten motiveren. 

Op grond van dit artikel kunnen zowel provincies als gemeenten de inspanningsverplichting tot het verkrijgen van lokaal eigendom juridisch vastleggen in hun omgevingsverordening of omgevingsplan. In dat geval kan de vergunning op deze inspanningsverplichting worden getoetst en ook geweigerd worden. Daarbij is het van belang dat lokaal eigendom goed onderbouwd is in het onderliggende beleid van het bevoegd gezag. Als een initiatiefnemer gemotiveerd aangeeft waarom er is afgeweken van 50% lokaal eigendom, ben je als provincie of gemeente niet bevoegd om planologische medewerking te weigeren. Je kunt in dat geval wel een sanctie (boete) opleggen voor het overtreden van de verordening. Een bevoegd gezag hoeft niet te wachten op de inwerkingtreding van de Energiewet, maar kan ook nu een inspanningsverplichting opnemen in de juridische regels. 

Wat onder de reikwijdte van de Omgevingswet de evenwichtige toedeling van functies aan locaties is, is nog niet volledig uitgekristalliseerd. Prof. dr. ir. A.G. Bregman en mr. J.J. Karens wijzen in hun artikel ‘Financiële participatie en omgevingsbijdragen bij zonneparken: van bestuurlijke wens tot afdwingbare eis’ op de totstandkoming van de wettelijke regeling voor particulier opdrachtgeverschap van woningen (1). Toen de eerste regels over categorieën van woningen werden gesteld in gemeentelijke regelgeving was hier geen expliciete wettelijke basis voor. Echter, er werd geoordeeld dat er sprake was van een dringende behoefte in het publiek belang om dit wel te regelen. Het was daarom geoorloofd binnen de reikwijdte van de ruimtelijke ordening regels te stellen over particulier opdrachtgeverschap. De wettelijke basis voor deze regelgeving kwam later. Er kan geen zekerheid worden ontleend aan dit voorbeeld ten aanzien van de uitkomst van een gerechtelijke procedure. Echter, volgens prof. dr. Bregman en mr. Karens is het verdedigbaar dat een soortgelijke publiek belang en een dringende behoefte bestaat die rechtvaardigen dat de bovenstaande bepaling kan worden opgenomen (2). Het wetgevingsproces voor de inspanningsverplichting tot het verkrijgen van lokaal eigendom is nu verder dan het geval was bij de jurisprudentie over particulier opdrachtgeverschap. Nu ook de grondslag voor deze inspanningsverplichting voor het verkrijgen van lokaal eigendom is opgenomen in artikel 6.8, tweede lid, van de Energiewet door het amendement Rooderkerk. (Kamerstukken II 2023-2024, 36378, nr. 23) 

In de quickscan ‘Juridische analyse landelijke regels financiële participatie bij hernieuwbare energieprojecten’ uitgevoerd door Mr. D.E Bakker, prof. mr. K.J. de Graaf & prof. mr. H.D. Tolsma in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat wordt gesteld dat er een juridische grondslag mist om regels te stellen binnen het omgevingsrechtelijk kader, en dat indruist tegen de beginselen van specialiteit en legaliteit (3). Dit omdat financiële participatie, en dus lokaal eigendom, niet onder de reikwijdte van het omgevingsrecht zou vallen. Met de inwerkingtreding van artikel 6.8, tweede lid, van de Energiewet is er een wettelijke grondslag voor het juridisch vastleggen van de inspanningsverplichting van lokaal eigendom.