Stap 2: RES Herijking 2.0 regionale keuzes
Welke inhoudelijke afwegingen heb ik te maken?
Het handelingsperspectief als gevolg van het advies van de werkgroep RES en MER verschilt per regio. Het is afhankelijk van het aandeel ambitie in de RES en de triggers voor herijking (vorige paragraaf). De vragen die voorafgaand aan het opstellen van de plan-MER aan de orde komen worden uitgewerkt in een NRD. Een NRD is de Notitie Reikwijdte en Detailniveau die aan het begin van een mer-proces de scope van de MER omschrijft (zie in het vervolg van dit werkblad).
De keuzes die in ieder geval in de NRD aan de orde komen zijn. Bepaal:
- De inhoud van de vraag die de MER moet beantwoorden
- de gewenste reikwijdte en samenloop met andere dossiers
- de te bereiken doelstellingen en te onderzoeken alternatieven - In samenhang daarmee de schaalgrootte (geografisch schaalniveau)
- In samenhang daarmee een trekker en bevoegd gezag
- Het gewenste detailniveau.
Deze keuzes worden in onderstaande paragrafen verder uitgewerkt. Daarbij verwijzen we regelmatig naar andere werkbladen.
De inhoud van de vraag die de MER moet beantwoorden
Welke reikwijdte?
De reikwijdte van het plan-MER is in de basis hetzelfde als de reikwijdte van de RES Herijking. In de meeste gevallen in ieder geval:
- Locaties duurzame opwek wind
- Locaties duurzame opwek zon
- Bijbehorende infrastructuur (incl. schakelstation)
- Soms ook inclusief warmte (onder meer geothermie).
Let op: het is belangrijk om binnen de regio besluitvorming af te stemmen over andere ontwikkelingen en dossiers. Dat gaat zowel over samenhangende dossiers in het fysieke domein, zoals woningbouw en stikstof, als over samenhangende energiedossiers, zoals REIS (Regionale Energie-infrastructuur), CES (Cluster Energiestrategieën) en NAL (Nationale Agenda Laadinfrastructuur). Bij het meenemen van die ontwikkelingen en dossiers ontstaat inzicht in de invloed daarvan op duurzame opwek en op de bijbehorende infrastructuur.
Dat geeft duidelijkheid over welke absolute (on)mogelijkheden er zijn voor het al dan niet samengaan of combineren van verschillende ontwikkelingen. Die kunnen dan in de besluitvorming over de NRD('s) worden meegenomen en via verschillende alternatieven worden onderzocht en uitgewerkt.
Thematisch of integraal?
Bij het bepalen van de reikwijdte van de plan-MER is een verschil in aanpak tussen de verschillende RES-regio’s te onderscheiden. Wordt gekozen voor een meer thematische aanpak? Dat wil zeggen een aanpak die primair is gericht op het behalen van resultaten in de energietransitie (doelbereik). Of wordt gekozen voor een meer integrale aanpak? Dat wil zeggen een aanpak die primair uitgaat van het gebiedsgericht en in samenhang benaderen van de verschillende opgaven binnen het domein van de fysieke leefomgeving. Zo’n aanpak vereist stevige prioritering en programmering, met het oog op te maken keuzes en te boeken voortgang.
Beide aanpakken zijn uitersten in een reeks van mogelijkheden. In de praktijk is veelal een tussenmodel aan de orde. Zo vindt ook bij een meer thematische aanpak uiteindelijk een integrale afweging plaats van alle vraagstukken die in een gebied spelen. Daar waar mogelijk worden in die aanpak ook meekoppelkansen met andere opgaven benut.
Het is goed om bij het bepalen van de sturingsfilosofie (zie par. vertrekpunt) expliciet te maken voor welke aanpak wordt gekozen. Dit bepaalt namelijk ook het vertrekpunt bij keuzes die in de NRD-fase over de reikwijdte van de plan-MER worden gemaakt.
Q&A – Welke vorm?
Vraag: Welke vorm kan mijn RES Herijking hebben?
Antwoord: De RES Herijking kan verschillende vormen hebben. Het kan worden vormgegeven als:
- hoofdstuk in de provinciale of gemeentelijke omgevingsvisie,
- programma in de zin van de Omgevingswet.
Bij veel RES’en moeten de gevolgen van de duurzame opwek met zon- en windenergieprojecten op de energie¬infrastructuur nog nader worden uitgewerkt. De plan-MER kan daarvoor worden benut. Dat kan door in de NRD te benoemen dat de plan-MER niet alleen wordt gebruikt voor het concretiseren van de zoekgebieden, maar ook het in samenhang daarvan bezien van de gevolgen voor de energie-infrastructuur. Ook kunnen alternatieven voor de versterking van de energie-infrastructuur worden beschouwd. Daardoor krijgt de infrastructuur meteen een plek in de verdere ontwikkeling van de locaties voor duurzame opwek en warmte. Het is van belang om te realiseren dat het bij herijken niet alleen om de ruimtelijke effecten gaat, maar als gevolg van de Omgevingswet over de gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Denk bijvoorbeeld aan zon op dak. Het feit dat daar vaak geen omgevingsvergunning voor nodig is, betekent niet dat het realiseren van veel zon op dak geen gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving. Denk onder andere aan het welstandsbeleid (uiterlijk aanzien), of aan de bijdrage van deze vorm van duurzame opwek aan de vermindering van de CO2-uitstoot (vervuiling).
Welke doelstellingen en alternatieven?
In de NRD worden in het verlengde van de keuzes over de reikwijdte de doelstellingen opgenomen die met de besluitvorming over de RES worden beoogd. Op basis van die doelstellingen wordt uitgewerkt welke alternatieven er (in ieder geval) moeten worden onderzocht.
Alternatieven
In een MER worden de milieugevolgen van een voorgenomen activiteit beschouwd aan de hand van alternatieven. Alternatieven zijn de mogelijke manieren waarop de voorgenomen activiteit kan worden gerealiseerd. In het MER worden ‘de redelijkerwijs in beschouwing te nemen’ alternatieven beschreven. Er wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten alternatieven. Welke soorten alternatieven bij een bepaald plan of project in aanmerking komen, verschilt van geval tot geval. In de adviezen van de Commissie m.e.r. worden suggesties gedaan voor mogelijke alternatieven voor de MER bij de RES. Het ontwikkelen van alternatieven is een cruciale stap in het proces: in feite wordt daarmee namelijk al de speelruimte voor het uiteindelijke besluit bepaald: wat niet in het MER is onderzocht, kan ook niet in het besluit worden opgenomen. Alternatieven die bij de RES 1.0 afvielen, kunnen hierbij opnieuw worden betrokken. Het is dus van belang om al in de notitie Reikwijdte en detailniveau een goede beschrijving of bandbreedte van de te beschouwen alternatieven op te nemen. Hierbij kan ervoor worden gekozen om een alternatief op te nemen waarvan betwijfeld wordt of het een realistisch alternatief is. Het meenemen hiervan heeft als voordeel dat een later besluit over het wel of niet doorzetten van het alternatief, kan gebeuren op basis van een beoordeling van de effecten, net zoals de andere alternatieven. Een MER kan resulteren in inzicht in kansrijke alternatieven met eventuele voorwaarden en in alternatieven die niet kansrijk of haalbaar zijn.
Welk schaalniveau?
Een volgende vraag die voorafgaand aan het uitvoeren van de plan-MER aan de orde komt is de vraag op welk geografisch schaalniveau de plan-MER het beste kan worden uitgevoerd. Die vraag is van belang voor de Notitie Reikwijdte en Detailniveau. Het antwoord op die vraag verschilt per regio en is afhankelijk van onder meer de gebiedskenmerken van de regio.
Het is in de kern een inhoudelijke vraag, die uiteindelijk in de plan-MER moet worden beantwoord. Die inhoudelijke vraag vloeit voort uit de keuze van de reikwijdte en bijbehorende doelstellingen en alternatieven (vorige twee paragrafen). Bij het beantwoorden van de vraag op welk schaalniveau de plan-MER op basis daarvan het beste kan worden uitgevoerd kan worden aangesloten bij gebiedsgerichte benadering.
Stapsgewijze aanpak schaalniveau
Voor wat betreft aanpak is de meest voor de hand liggende optie om de plan-MER op het schaalniveau van de regio (of provincie) op te pakken. Dat is met name het geval als de ambitie heel groot is (ten opzichte van de pijplijn-projecten) en het zoekgebied of meerdere zoekgebieden nog behoorlijk vaag zijn. In dat geval bepaal je als samenwerkende partners in de regio (provincie, gemeenten, waterschappen) samen met de omgeving welke opties kunnen worden onderscheiden voor het creëren van duurzame opwek en de infrastructuur die nodig is. In dat geval is het handig dat de regio samen een plan-MER opstelt met gezamenlijke informatie over en inzichten in de effecten van de RES op natuur, milieu, gezondheid en landschap. Zo kan effectief worden bepaald welke plekken de beste plekken in de regio zijn om duurzame energie te realiseren en binnen welke voorwaarden. Door een plan-MER per regio of provincie op te stellen worden kosten bespaard, kan de cumulatietoets effectiever worden uitgevoerd en wordt de benodigde milieu-gerelateerde onderbouwing van zoekgebieden in een gemeente versterkt.
Ook als volgens één van de onderste twee kwadranten van figuur 3 wordt gewerkt is het in de meeste gevallen efficiënter om de plan-MER op dit schaalniveau op te stellen. Anders zou ieder bevoegd gezag een ‘eigen’ plan-MER opstellen. Daarbij zou iedere gemeente in de meeste gevallen ook over de grenzen van de eigen gemeente heen kijken om de effecten in beeld te brengen en rekening houden met de autonome ontwikkelingen in de omliggende gemeenten. Denk onder meer aan cumulatieve (‘opgetelde’) effecten. Ook moet er dan nog een locatieonderbouwing komen met beschouwing van de milieugevolgen, zoals een antwoord op de vraag waarom dit zoekgebied op deze plek en geen andere? In dit voorbeeld doen gemeenten in dezelfde regio hetzelfde werk meerdere keren. Er is bij afzonderlijke mer-trajecten hoe dan ook sprake van dubbelwerk en extra coördinatie ten opzichte van het opstellen van een plan-MER voor de RES-regio. En dat terwijl het plan-mer-traject met name beoogt inzicht te bieden in de milieueffecten van alternatieven.
Hergebruik van onderzoeksgegevens en voorkomen van overlap
Een plan-MER bevat strategische milieu-informatie. De regio betrekt deze informatie bij de RES Herijking en het bevoegd gezag betrekt deze informatie bij de besluitvorming. Die besluitvorming richt zich op het verankeren van de RES-ambities met de instrumenten van de Omgevingswet. Het kan zijn dat zowel op provinciaal als op gemeentelijk niveau een omgevingsvisie en een programma wordt vastgesteld of gewijzigd, waarin de RES-ambities worden verankerd. Bij die verschillende besluiten kan een plan-mer-verplichting aan de orde zijn. Om overlap van milieueffectrapporten en dubbel werk te voorkomen, kan het bevoegd gezag gebruik maken van andere milieueffectrapporten als die voldoen aan de wettelijk gestelde eisen. Als dat niet mogelijk is, stemt het bevoegd gezag het milieueffectrapport af:
- op de mate van gedetailleerdheid van het plan of programma
- de fase van het besluitvormingsproces waarin het plan of programma zich bevindt, en,
- de plaats die het plan of programma inneemt in een rangorde (als er sprake is van zo’n rangorde).
Q&A – Wie?
Vraag: Hoe doorlopen we een plan-mer-procedure voor onze RES, wie is trekker? Kunnen de overheden gezamenlijk een plan-mer- procedure doorlopen? Is het mogelijk één van de gemeenten of een waterschap de procedure te laten doorlopen?
Antwoord: Het is goed om het antwoord op die vraag via de stuurgroep RES van de regio te laten lopen. Want dit is mede afhankelijk van de vraag op welk geografisch schaalniveau de plan-MER wordt opgesteld. En dat is een inhoudelijke kwestie die samenhangt met de vraag die in de plan-MER wordt beantwoord. Stel dat de RES-regio het juiste schaalniveau is om de plan-MER voor op te stellen. Dan is het meest logische model dat de stuurgroep RES een bestuurlijk opdrachtgever mandateert voor het gunnen van de opdracht aan een adviesbureau voor het opstellen van een plan-MER. De mer-procedure kan in dat geval worden doorlopen bij de RES Herijking. De gegevens uit de plan-MER kunnen worden hergebruikt bij het nader verankeren van de RES Herijking in het omgevingsbeleid door de bevoegd gezagen (gemeente, provincie, waterschap).
Het advies is om de RES Herijking vast te stellen nadat het volksvertegenwoordigende orgaan er mee heeft ingestemd.
Welk detailniveau?
De keuze voor het schaalniveau heeft invloed op het detailniveau. Over het algemeen geldt: hoe hoger het schaalniveau, hoe kleiner het detailniveau en vice versa. Het is goed om vooraf een beeld te hebben van de vervolgbesluiten die na herijking van de RES volgen richting vergunningverlening.
Hoeveel stappen dat zijn en welke stappen dat precies zijn, is afhankelijk van de routes richting vergunningverlening, zoals die in de volgende paragraaf aan de orde komt. Het is verstandig om vooraf te bezien welk detailniveau nodig is voor vergunningverlening. Het gaat daarbij in ieder geval om de planologische vergunningen voor zon, wind, infrastructuur en warmte. De indieningsvereisten daarvoor zijn vastgelegd in de Ministeriële regeling omgevingsrecht (huidig recht) en het Omgevingsbesluit (vanaf in werking treden Omgevingswet). Het is goed om vooraf (d.w.z. bij het opstellen van de NRD) na te denken hoe het verschil in detailniveau in onderzoeksgegevens tussen de strategisch planologische plan-MER en de onderzoeksgegevens die nodig zijn voor vergunningverlening kan worden overbrugd. Daarbij is het ook goed om te bezien of de onderzoeksdata (rekenmodellen e.d.) die bij de plan-MER worden gebruikt voor derden beschikbaar kunnen worden gesteld voor hergebruik. Het gaat dan om hergebruik bij de vervolgbesluiten richting vergunningverlening. Dit inzicht in het te overbruggen detailniveau en de mogelijkheden van hergebruik kan worden verwerkt in de keuzes die in de NRD-fase over het detailniveau worden gemaakt.