Participatie bij windprojecten: wat werkt en wat niet?

Op deze vaak woelige reis kunnen psychologische verklaringen je helpen. Je komt allerlei soorten gedrag tegen en handelingsperspectief kan dan houvast geven. Kennis van de menselijke psyche helpt om te begrijpen waarom inwoners afhaken of juist meedoen met jouw participatieproces. We weten dat mensen geen rationele wezens zijn die vanzelf meedoen als je het maar goed uitlegt. Gedrag kent drempels, en daar moet je rekening mee houden als je participatie goed wilt organiseren. Door deze kennis mee te nemen, voorkom je dat participatie een papieren werkelijkheid blijft, waar vooral een selecte groep gebruik van maakt.

Interview met Goda Perlaviciute, Hoogleraar Maatschappelijke acceptatie duurzame energie

“Participatie is geen wondermiddel, maar kan wel het verschil maken”

Waarom vinden sommige mensen windmolens prima, terwijl anderen fel protesteren? Goda Perlaviciute onderzoekt als omgevingspsycholoog aan de Rijksuniversiteit Groningen hoe mensen duurzame energieprojecten ervaren. Ze pleit voor eerlijkheid en oprechte betrokkenheid: "Vertrouwen en het gevoel dat je serieus genomen wordt, maken vaak het verschil."

Wat vinden mensen eigenlijk van windenergie?

"In algemene zin staan mensen positief tegenover windenergie. Als je energiebronnen rangschikt, staan wind en zon bovenaan qua voorkeur. Zon scoort vaak net iets beter, vooral omdat het minder zichtbaar en hoorbaar is. Gas, biomassa en kernenergie roepen veel meer twijfels op. Tegelijkertijd maken mensen zich bij windmolens wél zorgen over de lokale gevolgen: het landschap, geluidsoverlast, slagschaduw. Die zorgen wegen lokaal zwaarder dan het algemene nut van duurzame energie."

Hoe kun je omgaan met die zorgen?

"Door ze serieus te nemen. Dat betekent niet alleen uitleggen waarom het belangrijk is om duurzame energie op te wekken, maar ook iets doen aan de lokale lasten. Denk aan het beperken van geluid, zorgvuldig inpassen in het landschap, en zorgen voor compensatie. Maar ook het gesprek aangaan: wat vinden mensen echt belangrijk? En hoe kun je daar rekening mee houden?"

Wat is goede participatie?

Er zijn veel aannames over participatie: dat als je mensen maar betrekt, het draagvlak vanzelf groeit. Zo eenvoudig is het niet. De vraag is: hóe doe je participatie? Als mensen zich gehoord en vertegenwoordigd voelen. Als hun zorgen serieus genomen worden en hun waarden meewegen in de besluiten.

Wat betekent dat voor gemeenten?

"Gemeenten kunnen veel betekenen door participatie goed te organiseren, maar ze kunnen de kaders niet altijd aanpassen. Als het besluit om windmolens te plaatsen al min of meer vastligt, blijft er weinig over om samen te besluiten. In Groningen zagen we bijvoorbeeld dat mensen graag wilden meepraten over de vraag óf er windmolens zouden komen. Maar dat stond al vast. Dat roept frustratie op."

Wie doen er meestal mee aan participatie?

"Vaak zijn dat mensen met zorgen of bezwaren. En dat is logisch, want zij hebben het meeste belang bij het gesprek. Je moet die groep dus niet wegzetten als lastig. Tegelijkertijd is het geen representatief beeld van de hele gemeenschap. Om echt te weten hoe de bevolking erover denkt, heb je aanvullend onderzoek nodig."

Is participatie altijd nodig?

“Nee, als er nauwelijks ruimte is om besluiten te beïnvloeden, heeft participatie ook zijn grenzen. Participatie is niet de enige route. Vertrouwen speelt net zo'n grote rol. Als mensen vertrouwen hebben in de overheid of de ontwikkelaar, dan kunnen ze ook accepteren dat ze zelf minder invloed hebben gehad. Dat vertrouwen zie je vaak iets meer bij lokale overheden. Zij kennen de gemeenschap beter en kunnen een verbindende rol spelen. Maar ze kunnen niet alles oplossen."

Wat is volgens u de kernboodschap voor ambtenaren en communicatieadviseurs?

"Ga uit van de waarden, zorgen en wensen van mensen. Participatie is geen tovermiddel, maar wel een belangrijk instrument om aan vertrouwen te bouwen. Kijk kritisch naar wat er écht te beslissen valt. Wees eerlijk als iets al vastligt. En onderschat het belang van vertrouwen niet: mensen accepteren soms besluiten als ze geloven dat hun belangen goed worden behartigd. Tot slot: windenergie heeft breed draagvlak, maar dat zegt niets over hoe een lokaal project wordt ervaren. Daarvoor moet je het gesprek aangaan met mensen ter plaatse."

Succesfactoren van goede participatie

Niet alle participatie is automatisch succesvol. Mensen hebben beperkte tijd, energie en aandacht. Na een drukke werkdag denken ze niet snel: “Laat ik me verdiepen in een ingewikkeld participatietraject over windmolens.” Het kost energie, en daar zijn we van nature zuinig mee. Daar komt bij dat participatie niet voor iedereen even toegankelijk is. Het zijn vaak dezelfde groepen die hun stem laten horen: theoretisch opgeleiden, mannen, mensen tussen 45 en 64 jaar. Wie minder geld, opleiding of tijd heeft – bijvoorbeeld mensen met een migratieachtergrond of een laag inkomen – doet minder vaak mee. Niet omdat ze niet willen, maar omdat andere zorgen in hun leven voorgaan. Hierdoor blijven hun belangen en zorgen onderbelicht, terwijl juist deze groepen vaak al minder invloed hebben. Ook jongeren worden vaak te weinig betrokken, ondanks hun interesse in duurzame onderwerpen bij een deel van deze groep.

Hoe je participatie menselijker maakt

Participatie gaat over mensen, niet over processen. Gelukkig is er veel mogelijk om participatie toegankelijker te maken. Kleine aanpassingen maken vaak een groot verschil. Zo helpt het als je plannen voor windenergie stap voor stap introduceert, met duidelijke uitleg en voorbeelden die aansluiten bij wat mensen al kennen (bijvoorbeeld: een windmolen hier ziet er net zo hoog uit als flatgebouw X). Mensen wennen makkelijker aan verandering als het niet in één keer groot en onbekend is.

Participatie wordt aantrekkelijker als het leuk is om mee te doen. Creatieve werkvormen, speelse opdrachten of laagdrempelige gesprekken verlagen de drempel. Zo worden er hele energielandschappen in het klein nagebouwd door kinderen. Maak het mensen makkelijk door niet te veel keuzes tegelijk voor te leggen en vragen concreet te maken. En betrek mensen op onderwerpen die voor hen relevant zijn, bijvoorbeeld door te laten zien wat de windplannen betekenen voor hun buurt of dagelijks leven.

Niet iedereen is hetzelfde

Belangrijk is om te beseffen dat “de burger” niet bestaat. Mensen verschillen in wat ze weten, willen en kunnen. Leefstijlmodellen zoals het BSR-model van MarketResponse, Citisens betrokkenheidsprofielen of het Motivaction Vijf Tinten Groener-model maken deze verschillen inzichtelijk. Zo kun je communicatie en participatie beter laten aansluiten bij verschillende groepen in de samenleving. Zet een verscheidenheid aan participatie-instrumenten in, zodat er voor iedereen een vorm is die bij hem of haar past.

Daarnaast is toegankelijkheid cruciaal. Zorg voor begrijpelijke taal (bij voorkeur op B1-niveau) en een laagdrempelige manier om mee te doen. Niet iedereen leest dikke rapporten of weet de weg naar een digitale inspraakavond te vinden. Vaak zijn participatieprocessen van zichzelf behoorlijk talig, wees hier alert op. Dit kan mensen afschrikken en het gevoel geven dat het niet voor hen bedoeld is, terwijl iedereen zich wel iets kan voorstellen bij windenergie en er iets over kan zeggen. Denk aan andere, meer visuele en ervaringsgerichte vormen en middelen. En houd rekening met praktische barrières, zoals weinig tijd, beperkte digitale vaardigheden of zorg voor de kinderen.

Interview met Rob Rietveld, Specialist burgerparticipatie en Directeur NPBO

Van weerstand naar vertrouwen: hoe je burgerparticipatie bij windmolens succesvol maakt

Rob Rietveld is specialist op het gebied van burgerparticipatie en directeur van het Nederlands Platform Burgerparticipatie en Overheidsbeleid (NPBO). Als adviseur én omwonende van een windpark kent hij het participatieproces van binnenuit. Hij ziet hoe cruciaal vertrouwen is in de relatie tussen overheid en burger – en hoe dat vaak juist ontbreekt. Volgens Rietveld is transparantie, maatwerk en vroegtijdige samenwerking de sleutel om weerstand om te buigen naar constructieve betrokkenheid.

Wat valt je op in de relatie tussen overheid en burger bij windmolentrajecten?

"Er gaapt op dit moment een groot informatiegat tussen overheid en burger. De overheid zou veel meer maatwerk moeten leveren in de informatievoorziening aan de samenleving. Nu wordt vaak gezegd: “Het staat allemaal op de website”, maar je moet heel hard zoeken om precies die informatie te vinden die voor jou relevant is. Voor mij betekent digitaal burgerschap dat je digitale middelen gebruikt om burgers gericht en actief te betrekken bij overheidsbeleid. Bijvoorbeeld met een tool waar mensen continu feedback kunnen geven over hoe beleid in de praktijk uitpakt. Zo maak je van inwoners meer partner en minder lijdend voorwerp. Dat is de basis voor vertrouwen."

Je bent zelf omwonende geweest van een windpark. Wat heb je daarvan geleerd?

"Ik woon in de Drentse Veenkoloniën, vlakbij het windpark Oostermoer, Drentse Monden en N33, deze staat bekend als een van de meest beladen trajecten. Als omwonende had ik niet zozeer last van de windmolens zelf, maar wel van het proces. Je kunt weerstand verminderen met goede participatie. Geef mensen in ieder geval de mogelijkheid om mee te doen, dan kunnen ze zelf kiezen. Helaas zie ik dat overheden vaak creatief omgaan met regels, waarbij burgers aan hun lot worden overgelaten. Als burger wil je maar één overheid zien, niet dat verschillende instanties elkaar de bal toespelen. Gebruik elkaar niet als een dikke boom om je achter te verschuilen."

Je zegt dat burgers weinig invloed hebben tegenover grote lobby’s.

"Precies. Marktpartijen hebben bergen mogelijkheden om te lobbyen, burgers niet. Als omwonende heb je eigenlijk geen positie. Ze worden vaak niet betrokken, het voelt alsof het over ze wordt uitgestort. De invloed die burgers via formele procedures kunnen uitoefenen, zoals zienswijzen, weegt niet op tegen lobby’s met miljardenbudgetten. Daarom is het belangrijk om omwonenden zo vroeg mogelijk coöperatief te organiseren. Zo kunnen zij een collectief aanspreekpunt worden en bouw je vertrouwen op."

Hoe kun je omgevingsadviesraden (OAR) inzetten?

"Een OAR kan echt helpen om begrip te creëren. Het versnelt het project misschien niet, maar het zorgt voor teambuilding en inzicht in wat er speelt. Mijn vuistregel is: voor elk jaar dat conflicten hebben gespeeld, kost het een maand om constructief te worden. Daarom is het belangrijk om zo vroeg mogelijk een OAR op te richten, zodat er nog inhoud is waarover gepraat kan worden. Houd de OAR klein, maximaal 20 deelnemers, zodat de dialoog levendig blijft. Daarnaast organiseer je platforms voor grondeigenaren en bewoners, die als delegatie punten aan de tafel mogen inbrengen. Ook actiegroepen verdienen een plek, bij voorkeur 1 of 2 stoelen. Die moet je begeleiden en van kennis voorzien, anders blijven ze in de actiemodus hangen."

Wat is volgens jou de succesfactor voor participatie bij windparken?

"Vroeg beginnen, zonder twijfel. En ruimte geven om mee te denken en mee te beslissen. Zorg dat je bespreekt wat wel en niet kan, bijvoorbeeld bij milieueffectrapportages of ruimtelijke plannen. Als iets niet kan, leg dat dan uit. Maak het maatwerk. Denk ook goed na over waar inwoners op kunnen terugvallen en bij wie ze terechtkunnen met vragen. Populisme bestrijd je alleen met redelijkheid en transparantie. Mensen snappen echt wel dat een overheid zich aan regels moet houden."

Hoe ga je om met het spanningsveld waarin de overheid zit, tussen belangen van burgers en markt?

"De overheid moet keuzes maken voor de hele samenleving — natuur, economie, inwoners — en is dus geen belangenbehartiger van alleen de burger. Dat maakt het proces ingewikkeld. Burgers voelen de noodzaak om voor hun eigen belangen op te komen, en dat is terecht. Juist daarom moeten we aan tafel zitten om elkaars belangen te begrijpen. De dialoog in een omgevingsadviesraad helpt om die belangen in kaart te brengen en te zorgen dat iedereen eerlijk behandeld wordt. Vaak willen actiegroepen alles of niets, maar met zo’n tafel kun je juist zoeken naar wat wel mogelijk is. Het gaat uiteindelijk om een gevoel van rechtvaardigheid en transparantie."

Welke adviezen geef je overheden mee?

"Wees open en eerlijk. Verberg niks, want tegenwoordig komt alles via een WOO-verzoek toch wel naar buiten. Transparantie is de basis voor vertrouwen. Ga van begin af aan in open dialoog met de omgeving, niet alleen met informatieavonden, maar bijvoorbeeld ook met dialoogbijeenkomsten in kleiner en lokaler verband, zoals dorps- of wijkbijeenkomsten. Maak er een thema van, dit wordt het toch al vanzelf. Vertel wat je opgave is, waarom je het doet en maak inwoners medeverantwoordelijk voor de doelstellingen. Er loopt meer kennis buiten de overheid dan binnen. Blijf rolvast, ook burgers moeten zelf opkomen voor hun belangen. Zorg dat iedereen die moet meedoen ook aan tafel zit. En houd vol: de energietransitie is een dans waarbij je telkens elkaars belangen afweegt en erkent."

Let op participatiemoeheid

Een relatief nieuw knelpunt is participatiemoeheid. Participatiemoeheid ontstaat wanneer mensen zich herhaaldelijk betrokken voelen bij inspraakprocessen zonder dat hun bijdrage zichtbaar verschil maakt. Dit geldt voor windtrajecten, maar ook voor andere voorgaande processen, wat kan zorgen voor een opstapeling van negatieve ervaringen. Burgers raken dan ontmoedigd, cynisch of simpelweg uitgeput. Dit zie je bijvoorbeeld als bewoners keer op keer hun mening mogen geven, maar besluiten al vast lijken te staan, of als participatie vooral voelt als een verplicht nummertje. Om participatiemoeheid te voorkomen is het belangrijk om mensen alleen te betrekken als er echt iets te kiezen valt, en daar open en eerlijk over te zijn. Anders kun je het wellicht beter bij informeren houden.

Participatie is niet het antwoord op alles en je kunt er ook bewust voor kiezen om het in bepaalde gevallen niet te organiseren. Zorg voor duidelijke verwachtingen: wat kunnen bewoners wél en níét beïnvloeden bij dit windtraject? En zorg dat participatie niet telkens opnieuw energie kost zonder resultaat. Door participatie relevant, haalbaar en betekenisvol te maken – en dat ook goed terug te koppelen – houd je mensen betrokken, ook op de lange termijn.

De doorlooptijd van een windproject duurt jaren en dat kan voor de omgeving erg lastig zijn. Blijf dus ook doorlopend communiceren en geef duidelijkheid over die zaken waarover je duidelijkheid kan geven.

Proces en project zijn één geheel

Inwoners zien het participatieproces en het uiteindelijke windpark vaak niet los van elkaar, blijkt uit het onderzoek Participatie in de praktijk van TNO. Als het proces als oneerlijk, rommelig of onduidelijk wordt ervaren, heeft dat direct invloed op hoe het windproject zelf wordt ontvangen. Zoals je in het hoofdstuk over gezondheid kan lezen, kan het zelfs leiden tot fysieke klachten. Zorgvuldige participatie is dus geen extraatje — het is een essentiële bouwsteen van een succesvolle energietransitie.

Een overzicht: omgaan met uitdagingen

Participatie gaat niet altijd van een leien dakje. We zetten een aantal uitdagingen op een rijtje, die we ook in kansen kunnen omzetten. Wat is de psychologische verklaring achter elke uitdaging en wat kun je ertegen doen?

Een keuzemenu: stel je participatiemix samen

De tabel hieronder is bedoeld als inspiratie om je zorgvuldige participatie uit samen te stellen. Wat speelt er en welke factoren kunnen een proces (on)zorgvuldig maken? Als je jouw participatieproces ontwerpt, denk dan een aan mix van deze vormen.