Stappenplan maatschappelijke tender

De voorstellen die het beste “scoren” komen in aanmerking voor een omgevingsvergunning. De juridische basis voor zo’n maatschappelijke tender is in de meeste gevallen de verdeling van schaarse publieke rechten. De verdeling van schaarse publieke rechten is gebonden aan het wettelijk kader, neergelegd in de huidige Wet ruimtelijke ordening / Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en in de toekomstige Omgevingswet (Ow). De maatschappelijke tender kan daarom alleen inspanningen rondom (financiële) participatie stimuleren en niet juridisch afdwingen.

Met de maatschappelijke tender werk je in een aantal stappen naar een vergunning. Onderstaand schema geeft de stappen weer:

Stap 1 Creëer schaarse vergunningen

Creëer als gemeente / provincie schaarse publieke rechten in de vorm van een vergunningenplafond. Een plafond kan worden opgenomen in een planologisch besluit. Het creëren van schaarste is nooit een doel op zich. Een plafond moet, onder het huidige recht, nodig zijn voor een goede ruimtelijke ordening. Daar valt ook een goed woon- en leefklimaat onder. Daarbij kunnen o.a. de volgende belangen een rol spelen: landschap, natuur, geluid, veiligheid, gezondheid en cultuurhistorische waarden. Onder de Omgevingswet kan een plafond worden gesteld om tot een evenwichtige verdeling te komen van functies aan locaties, wanneer activiteiten die voortkomen uit die functies gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving.

De fysieke leefomgeving omvat in ieder geval de bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. De vraag of op gemeentelijk niveau een vergunningenplafond in een beleidsregel zou kunnen leiden tot een schaarse (buitenplanse) omgevingsvergunning blijft in de rechtspraak nog onbeantwoord.

Stap 2 Bepaal verdeelprocedure en aanvraagtijdvak

Bij een maatschappelijke tender hanteer je de vergelijkende toets, waarbij de aanvragen inhoudelijk worden beoordeeld en met elkaar worden vergeleken. De aanvragers die het hoogst gerangschikt worden, krijgen de vergunning. Je kunt ook een combinatie gebruiken van ‘harde’ criteria (knock-out) op ruimtelijke criteria en een vergelijkende toets. Bijvoorbeeld op criteria voor de inspanningen gericht op het verwerven of vergroten van draagvlak door het realiseren van lokaal eigendom, participatie en koppeling met andere opgaven.

Het is raadzaam om de netbeheerder tijdig in dit proces te betrekken. Enerzijds om onverwachte verrassingen t.a.v. beschikbare netcapaciteit te voorkomen. Anderzijds kan de netbeheerder helpen met inzicht te bieden om maatschappelijke keuzes te faciliteren. Bijvoorbeeld inzicht in lokaal benodigde infra en ruimte, maar ook eventuele potentie voor cable pooling binnen een zoekgebied.

Stap 3 Bepaal de criteria

Voor het opstellen van de criteria voor de vergelijkende toets kun je denken aan de volgende zaken:

• Ecologie/biodiversiteit
• Meervoudig ruimtegebruik (‘koppelkansen’)
• Landschappelijke inpassing (bijv. in nabijheid kernen/binnen zoekgebied)
• Verwijdering van het wind- of zonnepark (na einde exploitatie)
• Maatschappelijke meerwaarde
• De inspanning die geleverd wordt op om te voldoen aan lokaal beleid gericht op het verwerken of vergroten van draagvlak, bijvoorbeeld door:
  1. het realiseren van procesparticipatie, financiële participatie, of lokaal eigendom, of
  2. financiële afdrachten ten gunste van de omgeving, die niet aan de overheid worden gedaan.
• Gebruik van net-infrastructuur tegen laagste maatschappelijk kosten

De criteria zijn te onderscheiden in uitsluitende selectiecriteria en wegende selectiecriteria (criteria die meewegen in de vergelijkende toets). De uitsluitende selectiecriteria zijn de criteria waar hoe dan ook aan moet worden voldaan. Dat zijn selectiecriteria waarbij in beleid en wetgeving minimale vereisten zijn vastgelegd. Als niet aan die minimale vereisten is voldaan, dan wordt een aanvraag terzijde gelegd. Op basis van de wegende criteria kan vervolgens de rangvolgorde van de aanvragen wordt bepaald.

Het selectiecriterium ‘inspanningen voor het verwerven van draagvlak’ behoort in beginsel tot de uitsluitende criteria. Jurisprudentie laat zien dat er belangrijke voorwaarde is: er is alleen een inspanningsverplichting als de gemeente die concreet in beleid heeft opgeschreven. Op basis van de Omgevingswet is het voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voldoende als de aanvrager aan de door de overheid gestelde eisen voor participatie heeft voldaan.

Overheden die de inspanningen van de initiatiefnemer wegen en de puntenscore afhankelijk maken van de mate waarin er inspanning op lokaal eigendom of participatie wordt verricht in de voorstellen, begeven zich juridisch in het grijze gebied en lopen juridische risico’s. Het afbreukrisico is in de praktijk niet groot, omdat die praktijk laat zien dat wanneer het streven naar lokaal eigendom en participatievereisten is verankerd in vastgesteld beleid, ontwikkelende partijen zich daarnaar voegen. Let wel op dat er in geen geval een weging wordt toegepast wat betreft financiële afdrachten van de initiatiefnemer aan de omgeving. Het mag niet zo zijn dat het verlenen van een omgevingsvergunning direct of indirect afhankelijk wordt gesteld van betalingen ten gunste van de omgeving.

De criteria moeten wel duidelijk en ondubbelzinnig worden geformuleerd, zodat aanvragers hun verzoek hierop kunnen afstemmen. Bovendien moet het gaan om objectieve criteria, zodat achteraf geen twijfel kan bestaan over de vraag of wel of niet aan een criterium wordt voldaan. Een criterium op lokaal eigendom is makkelijker objectief te maken dan criteria op procesparticipatie of financiële participatie.

Procesparticipatie kan verplicht worden opgelegd vanuit de Omgevingswet, maar kan niet als een resultaatverplichting worden opgelegd. Er kan alleen een inspanningsverplichting worden opgelegd. Dat laatste geldt ook voor criteria voor lokaal eigendom en financiële participatie: ook voor deze criteria geldt dat ze niet juridisch afdwingbaar zijn. Harde resultaatsafspraken over lokaal eigendom en financiële participatie kunnen wel op basis van vrijwilligheid tot stand komen.

Het is van belang dat de verdelingscriteria en de gekozen verdeelprocedure op een consistente en coherente manier kunnen bijdragen aan de doelstelling die wordt beoogd met het plafond. Met andere woorden: met het verdelen van een schaarse vergunning kan geen extra ruimte worden gecreëerd om nadere voorwaarden te stellen. Zie bijlage I voor meer juridische achtergrondinformatie over het bepalen van de criteria.

Marktconsultatie

Het is sterk aan te bevelen om een marktconsultatie uit te voeren als onderdeel van deze stap. Tijdens zo’n marktconsultatie leg je de uitgangspunten en criteria uit stap 1 tot en met 2 voor aan ontwikkelaars en lokale energie-initiatieven. Zo kom je tot vergunningverlening en oplossingen die ook door de markt zelf worden gedragen. Dat kan prima samengaan of worden opgevolgd door informatieavonden waarbij partijen elkaar kunnen vinden. Zo kunnen allianties ontstaan tussen ontwikkelaars, lokale energie-initiatieven, grondeigenaren en inwoners.

Stap 4: publicatie procedure en criteria

Alle potentiële initiatiefnemers moeten kennis kunnen nemen van de procedure, zodat zij desgewenst kunnen meedingen naar de schaarse vergunning. De gemeente / provincie dient daarom tijdig voor de start van de procedure informatie bekend te maken over de beschikbaarheid van de schaarse vergunning, de verdeelprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria. De procedure dient dan ook te worden aangekondigd in een medium waarvan wordt vermoed (of mag worden verondersteld) dat de potentiële initiatiefnemers deze zullen lezen.

Na publicatie start het (project)participatietraject al: initiatiefnemers zullen de omgeving betrekken bij het maken van de plannen en voorstellen die zij gaan indienen.

Stap 5: Beoordeling principeverzoek

Je voert een vergelijkende toetst uit op basis van de criteria die je vooraf in stap 3 hebt opgesteld. De criteria dienen op gelijke wijze te worden toegepast op de verschillende verzoeken. De spelregels mogen tijdens het spel niet worden gewijzigd.

De initiatiefnemer(s) die als beste uit de bus komt, ontvangt een positief principebesluit. De initiatiefnemer(s) die te laag is gerangschikt, ontvangt een negatief principebesluit. Een principebesluit is naar haar aard nog niet op een rechtsgevolg gericht en daarmee geen besluit in de zin van de Awb. Er staat dus geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. Tegen een (negatief) principebesluit kan wel worden geprocedeerd bij de civiele rechter.

Stap 6: Projectparticipatie

In deze fase geeft de winnende initiatiefnemer(s) samen met jou als gemeente/provincie uitvoering aan de participatie zoals beschreven in het voorstel/plan. Uiteraard is die participatie in veel gevallen al bij stap 4 begonnen en loopt deze door tot na realisatie van het traject. Ook zijn vaak al afspraken over lokaal eigendom gemaakt en waren die afspraken onderdeel van het voorstel. In deze stap is de participatie echter het intensiefst. Zeker als er gekozen is voor een intensief gebiedsproces, waarbij samen met alle omwonenden en andere stakeholders gezamenlijk besloten wordt over exacte locatie en inpassing/opstelling van de installatie, de grondvergoedingen en andere vormen van financiële participatie zoals een gebiedsfonds en/of omwonendenregeling.

In deze fase is de initiatiefnemer in de lead, maar ben je als gemeente/provincie betrokken in dit proces. Je faciliteert het participatieproces en controleert en monitort of de gemaakte afspraken over participatie worden nagekomen.

Stap 7: Overeenkomst

Zie bijlage 3 voor meer info over de inhoud en juridische achtergrondinformatie over de overeenkomst.

Stap 8: Besluitvorming

Op basis van het bij de tender ingediende plan, het participatietraject en de overeenkomst wordt een
vergunningaanvraag voorbereid en ingediend en vindt er daarop besluitvorming plaats. Schaarse vergunningen mogen slechts voor bepaalde tijd worden verleend, zodat er ruimte is voor nieuwkomers.

Een tegenvallend resultaat op maatschappelijk rendement kan geen juridische reden zijn om de vergunning niet te verstrekken. Het selectieproces is echter zo stevig geweest dat de beste mogelijke garanties zijn verkregen op een resultaat dat recht doet aan de criteria die je vooraf hebt gesteld, ook aan lokaal eigendom en participatie.

Stap 9 Uitvoering

Nadat de omgevingsvergunning definitief vast is komen te staan voert de initiatiefnemer(s) het plan uit. Als gemeente/provincie toets je of het project conform de verleende omgevingsvergunning wordt uitgevoerd.