Rubricering

Afweging

In de dertig RES-regio’s is nog beperkt ervaring opgedaan met het ‘bemerren’ van de RES. Een aantal regio’s heeft tijdens de RES 1.0 op vrijwillige basis meegedaan aan pilots van de commissie-mer. Los van het RES-proces hebben gemeenten en provincies de afgelopen jaren al wel mer-ervaring opgedaan bij de ontwikkeling van duurzame opwek en infrastructuur, alsmede plannen en projecten die geen onderdeel zijn van de energietransitie.

Voordat er dieper in wordt gegaan op de toepassing van de mer worden de afwegingen achter het wel én niet toepassen van de mer in/voor een RES uiteengezet. Deze paragraaf doet dit op basis van input uit het veld door terug te kijken op de mer en RES in de praktijk. Voor deze paragraaf staat de vraag centraal:

Wat zijn de belangrijkste overwegingen in RES-regio’s geweest voor het toepassen van de mer-procedure?

Ten eerste is een belangrijke constatering dat er veel onduidelijkheid is geweest over wanneer het noodzakelijk is om een mer toe te passen. Daarbij speelde ook de associatie dat de mer een complex en langdurig project is, dat daardoor moeilijk in het proces van een RES past. Omdat RES 1.0 veelal niet was gekoppeld aan een formeel kaderstellend besluit en de Omgevingswet nog niet van kracht is, bestond voor RES geen mer-verplichting. Dit wordt verstrekt door de positie van de RES als overeengekomen strategie van gemeenten, waterschap(pen) en provincie; in tegenstelling tot de overheden zelf, hebben de regio’s als zodanig geen positie in het huis van Thorbecke.

Nu er voor de RES 2.0 gewerkt wordt aan concretere uitwerking van de RES en er een status in de zin van de omgevingswet ontstaat, komt de vraag vaker op tafel, gemotiveerd door het vermoeden van de regio’s dat de RES 2.0 op een zeker moment in het besluitvormingsproces mer-plichtig zal zijn. Bij de situaties waar tot nu toe een mer voor een RES is toegepast of overwogen, kwam de afweging vanuit drie verschillende perspectieven aan de orde:

1. Direct vanuit de RES, waarbij de gehele RES-regio als plan centraal staat;
2. Indirect voor de RES, waarbij een deelnemer van de RES (gemeente of provincie) de behoefte heeft om (een deel van) de RES op milieueffecten te onderzoeken;
3. Indirect vanuit de ontwikkeling van omgevingsbeleid, waar de resultaten van de RES als één van de thema’s wordt onderzocht (bijvoorbeeld in omgevingsvisies).

Direct vanuit de RES geïnitieerde mer-onderzoeken zijn nog beperkt. Het RES Holland Rijnland is de enige waar vanuit de deelnemende partijen het gezamenlijke initiatief voor een plan MER is ontstaan en afgerond. Regio’s Noord-Holland Zuid, Noord-Holland Noord, Arnhem-Nijmegen en de Fruitdelta Rivierenland hebben als RES de commissie verzocht te adviseren op de milieuinformatie van de concept RES, of RES 1.0, echter zonder dat de RES onderzoeken zijn aangemerkt als een MER.

Een bijzonder geval is de provincie Noord-Holland waar de provincie de resultaten van de twee Noordhollandse RES-regio’s heeft opgenomen in de provinciale verordening (2022), en daarvoor een Addendum heeft opgesteld bij het planMER dat is gemaakt ten behoeve van het beleid voor Wind op land (2014). Dit Addendum is opgesteld zonder een nieuwe mer-procedure op te starten (en valt procedureel onder de eerdere mer); de RES-zoekgebieden zijn hierbij het startpunt geweest. Door het opnemen van de RES-resultaten in de provinciale verordening is een kader gecreëerd op basis waarvan in de RES-gebieden in beginsel het bouwen van windturbines mogelijk is (en daar buiten dus niet). Voor afzonderlijke locaties moeten vervolgprocedures worden gestart. 

Vermeldenswaard is overigens dat binnen dezelfde provincie en dus voor dezelfde zoekgebieden uit RES NHZ twee projecten lopen waarin vanuit gemeentelijk perspectief ook naar de RES-resultaten wordt gekeken. Dat zijn Amsterdam (waar een gemeentelijk programma Wind wordt voorbereid, te behoeve waarvan een mer wordt uitgevoerd) en Diemen. Hier wordt een mer gestart om de RES-locaties die binnen de gemeente vallen nader te onderzoeken met het oog op:

• het leveren van input aan RES
• het opnemen van de zoekgebieden in een gemeentelijk ruimtelijk plan

Daarbij speelt mogelijk nog de vraag van afstemming op de buurgemeenten (hoe en in welke vorm). Dit illustreert dat binnen één regio voor in principe dezelfde zoekgebieden een verschillende mer wordt uitgevoerd. Vermeldenswaard is verder dat vanuit Amsterdam wordt aangegeven dat windenergie maatschappelijk buitengewoon gevoelig ligt en dat met de mer (inclusief een daaraan gekoppeld participatieproces) wordt beoogd om objectieve informatie op tafel te krijgen die aansluit bij de informatievragen van zowel de gemeentelijke politiek als van de maatschappelijke omgeving.

Voor de RES 2.0 zijn inmiddels enkele regio’s in de startfase voor een volledige mer-procedure (zie projectenlijst, paragraaf 2.2). Deze inventarisatie richt zich op de ontwikkeling van de RES tot nu, waarbij nog veel onduidelijk of onzeker was met betrekking tot de mer. Een aantal proces¬onzekerheden waren reden voor terughoudendheid met de mer: de rol en bijdrage voor het RES-proces (ervan uitgaande dat deze niet verplicht was), de benodigde tijd voor een mer en hoe dit in de RES-deadlines past en onduidelijkheid over het vervolg: de monitoring en herijking van de RES. Daarbovenop speelt de inhoud van de concept- en 1.0 RES’en een rol; deze is in veel gevallen als te abstract beoordeeld om een mer op toe te passen. Hierdoor is de mer vooral toegepast om een deel van de RES nader te onderzoeken, of de RES als onderdeel van omgevingsbeleid. Voortschrijdend inzicht en onderzoeken, zoals voorliggende inventarisatie, dragen bij om de onzekerheden en onduidelijkheden te verkleinen.

De oplevering van de RES 1.0 en bijbehorende zoekgebieden zijn voor verschillende deelnemers de aanleiding geweest om zoekgebieden nader te onderzoeken. Met het vaststellen van de RES hebben gemeenten ingestemd met o.a. zoekgebieden wind en zon die nader geprioriteerd of afgebakend moesten worden én eventueel geborgd in omgevingsbeleid. De voorgenomen mer voor windlocaties in de gemeente Diemen en de lopende mer voor de zoekgebieden in de gemeente Vijfheerenlanden zijn hier voorbeelden van. Heroverweging van de RES-locaties binnen de eigen gemeenten (zowel om deze in het eigen omgevingsbeleid te kunnen verankeren als om gerichte input te kunnen leveren aan het GIS-proces) liggen aan deze projecten ten grondslag. Dit is de belangrijkste motivatie voor gemeenten om ‘indirect’ voor de RES een mer toe te passen.

Doelen

De projectenlijst (bijlage 1) geeft inzicht in de verscheidenheid van initiatiefnemers en besluiten achter de mer-projecten. Hier valt tevens uit op te maken hoe de achterliggende doelen verschillen. Voor deze paragraaf staat de vraag centraal:

Wat was het beoogde resultaat van de mer en op welk schaalniveau was deze gericht? 

Deze vraag is beantwoord op basis van ervaringen van de projecten uit de projectenlijst. In sommige gevallen is het op dit moment nog onzeker of vanuit de aangegeven beoogde resultaten daadwerkelijk een mer wordt gestart; deze zijn nog in de start en verkenningsfase. Het beoogde resultaat van de mer kan op hoofdlijnen worden gecategoriseerd in drie categorieën:

1. Het genereren van locatie-specifieke milieu-informatie voor één of meerdere zoekgebieden ter ondersteuning van besluit en/of inrichtingsvarianten van locaties.
2. Het genereren van regio-brede milieu-informatie voor de RES als geheel, ter ondersteuning van de besluitvorming van de RES en het scheppen van kaders voor nadere invulling.
3. Het faciliteren van een brede, transparante en integrale ruimtelijke afweging op basis van milieu- en omgevingseffecten, met de RES/energietransitie als één van de thema’s van een groter gebied (gemeente, regio of provincie).

De eerste categorie is meestal een vervolg op de RES, of onderdeel van een parallel spoor geweest, waarbij het om concretisering van, of concrete invulling van zoekgebieden gaat. Dit wordt vanuit gemeenten geïnitieerd om de regionale zoekgebieden lokaal in te kunnen passen en beoordelen. Het schaalniveau is één of meerder zoekgebieden, meestal binnen één gemeente.

De tweede categorie is, op de pilot Holland Rijnland en in mindere mate de door de provincie Noord-Brabant opgezette MER voor Metropoolregio Eindhoven na, nog niet breder uitgevoerd. Het is wel in verschillende regio’s het beoogde resultaat voor de toepassing van een mer bij de RES 2.0. Met deze invulling draagt de mer-plicht waarschijnlijk ook bij aan de inhoud en afweging van de herijking van de RES. De RES-regio is het schaalniveau.

Het beoogde resultaat van de derde categorie is net als de eerste een vervolg op de RES, maar in plaats van concretisering en focus op een beperkt gebied, staat de ontwikkeling van de leefomgeving centraal. Zoals voor Duurzame Polder in Noordoost-Brabant geformuleerd zijn een vroegtijdige en volwaardige inbreng van milieuaspecten in plan en besluitvorming en het integraal afwegen van energiekansen met gebiedskansen de voornaamste doelen. Deze insteek kan op RES-schaalniveau, maar ook groter (provincie) en kleiner (zoals Duurzame polder) worden toegepast.

In tijd gezien zijn de eerste en derde categorie na het RES-proces aan de orde; er wordt integraal en gebiedsgericht, of sectoraal en locatie-specifiek verdiept. De tweede categorie vindt tijdens de RES, voor besluitvorming plaats.

Inhoud

Verschillen in afwegingen en doelen leiden tot verschillen in inhoud. Deze paragraaf beantwoord verschillende vragen om beter beeld van de inhoud te schetsen.

Welke energievormen worden onderzocht? Is infrastructuur onderdeel van de mer? 

Zon en met name wind staan centraal bij alle mer-projecten, hoewel dit afhankelijk is van de mate waarin het doel een verdieping- of (integrale) verbreding van de RES beoogd. Warmte en energie-infrastructuur zijn nog beperkt onderdeel. Dit is opvallend gezien de opwektechnieken van warmte (van biomassa tot geothermie) en de energie-infrastructuren (van onderstation tot kabels en leidingen) grote milieu-impact kunnen hebben en een integraal onderdeel van de afweging dienen te zijn.

Worden er, naast ruimtelijke afwegingen, andere beleidsopties onderzocht?

Over het algemeen niet. Voor één RES is het voornemen om bij de beoordeling van de RES 2.0 ook het afwegingskader voor de invulling van zoekgebieden mee te beoordelen. Dit is een uitzondering op de regel. De mer wordt vooral andersom ingezet: om op basis van de afwegingen beleidsproducten als afwegingskaders te ontwikkelen.

Worden alleen omgevingseffecten beoordeeld of wordt er breder gekeken?

De nadruk ligt op omgevingseffecten met de thema’s gezondheid, veiligheid, omgevingskwaliteit en leefbaarheid. Er wordt aanvullend op de omgevingseffecten gekeken naar aspecten als energie-efficiëntie, de optimale verhouding tussen zon en wind, (maatschappelijke) kosten en draagvlak.

Is de mer onderdeel van een ruimer kaderstellend besluit, of specifiek voor de RES/een RES-vraagstuk?

In geval van de omgevingsvisies was de mer onderdeel van een ruimer besluit dan de RES en voor de specifieke zoekgebieden juist een smaller besluit (één of meerdere zoekgebieden). Het valt op dat er nu, voor de RES 2.0, voor het eerst op meerdere plekken specifiek voor de RES een mer wordt toegepast (op de pilots na).

Wordt de formele mer-procedure met advies Commissie mer toegepast?

Ja, voor zover bekend wel.

In welk stadium bevinden de mer-en zich en wat is de verwachte doorlooptijd?

De RES 2.0 onderzoeken zijn in de opstartfase en zullen tot begin 2023 lopen, zodat ze vooraf aan
de besluitvorming gereed zijn. De doorlooptijd van de geplande en afgeronde mer-en, al snel driekwart tot een heel jaar, maken het moeilijk om de resultaten tijdens het proces in te zetten.

Relatie mer en RES en politiek-bestuurlijke aspecten

Vanuit het proces van regionale energiestrategieën is het leerzaam om samen te vatten in welke mate de RES en mer elkaar beïnvloedde. Hiervoor worden drie vragen beantwoord.

Wat is de relatie van de mer met het RES-proces en wat zijn de effecten?

(En was er interactie tussen het mer-proces en RES-proces en hoe verliep dit?)

De relatie tussen de mer en het RES-proces is nog beperkt en wordt gedreven door de functionele aard van de mer: controlerend, informerend en faciliterend aan het proces. In de basis is de controlerende en informerende taak het beoordelen van effecten, met als effect op de RES dat deze inhoudelijk kon worden aangepast. In lijn met de eerder genoemde doelen is de relatie vooral nog faciliterend aan het RES-proces door keuzes helpen te maken.

Er is bij de projecten uit de projectenlijst opvallend weinig tot geen sprake van interactie geweest tussen de twee processen. Bij één project is aangegeven dat dit een bewuste keuze is om het politiek-bestuurlijke proces duidelijk gescheiden te houden van objectief onderzoek naar milieueffecten. In veel gevallen was er ook geen interactie mogelijk, omdat de mer volgde na de vaststelling van de RES 1.0 en/of een deel van het gebied betrof, of de Omgevingsvisie centraal stond. Voor de RES 2.0 trajecten moet de interactie nog bepaald worden. Het is aannemelijk dat, mede gezien de doorlooptijd en wenselijkheid dat de ‘beslisinformatie’ van een mer gedurende het proces kan worden meegenomen, meer interactie zal worden georganiseerd. Dit past ook bij de concretiseringsslag die bij de RES 2.0 maakt, waarvoor alternatieven van een MER ambtelijk en bestuurlijk afgestemd moeten worden.
 

Wat is de globale keten van besluiten voor en na de mer?

Dit is afhankelijk van het beoogde resultaat, waardoor er drie varianten te onderscheiden zijn (gelinkt aan de poster Herijking RES, uitgaande van een gemeente):

1. Locatie-specifieke milieu-informatie voor één of meerdere zoekgebieden (Omgevingsplan, Omgevingsvergunning)
2. Regio-brede milieu-informatie voor de RES als geheel (RES herijking 2.0, Uitvoeringsagenda)
3. Faciliteren van een integrale ruimtelijke afweging op basis van milieueffecten (Omgevingsvisie, Omgevingsplan)

Wat was de (politieke) motivatie om de procedure te starten?

Naast de mer-plicht als motivatie/aanleiding voor een mer komt de politieke motivatie van de geanalyseerde projecten uit het willen behalen van de duurzaamheidsdoelstellingen, binnen de juiste kaders. De onderzoeksystematiek van de mer wordt gezien als middel om tot zorgvuldige afweging en keuze te komen aan de hand van de transparante inbreng van milieu/omgevingsonderzoek in de plan- en besluitvorming.
 

Wat waren de effecten van de resultaten van de mer op het politiek-bestuurlijk en maatschappelijk proces?

Er zijn nog geen voorbeelden waar de mer actief in het politiek-bestuurlijke proces van de RES gebruikt is. Dit komt mede door de timing (na het RES-proces) en omdat er nog weinig direct voor de RES zijn uitgevoerd. Hier kan wel geleerd worden van de vele ervaringen met omgevingsvisies en mer-en, zoals de Omgevingsvisie West-Brabant. Hier zijn aan de hand van de mer inhoudelijke keuzes gemaakt voor de visie, die vervolgens met het MER in de hand uitlegbaar zijn aan de omgeving.