Analyse en NRD

Constateringen

Enerzijds is dit keuze voor een integrale benadering, waarin de energietransitie één van de thema’s is, of een thematische keuze waarbij de energietransitie centraal staat. De thematische aanpak biedt de mogelijkheid om meer te verdiepen en verkennen binnen het thema, bijvoorbeeld aan de hand van alternatieven. Dit onderscheid kan worden gemaakt voor de doelen waarvoor mer wordt uitgevoerd. Bij het beoordelen van de effecten wordt – los van de doelen – integraal gekeken (beoordelingskader met in ieder geval alle milieuaspecten, maar soms ook breder met sociale en economische aspecten.

Anderzijds is de keuze om een concreet of abstract plan centraal te stellen; de resultaten van de RES 1.0 waren vaak nog te abstract om concrete milieueffecten te kunnen onderzoeken. De rol van de mer bij (meer) concrete plannen (verwachting van RES 2.0, specifieke locaties) is meer toetsend dan ondersteunend en politiek-bestuurlijk van belang om bij te dragen aan besluitvorming of deze te verantwoorden. Voor abstracte plannen heeft de mer als functie om beslisinformatie te genereren om tot concrete plannen te komen. Onderstaand figuur laat zien hoe de toepassing van de mer inhoudelijk varieert, afhankelijk van de twee assen.
 

Het is op vallend dat de mer nog als separaat onderdeel van de RES wordt beschouwd. Het zou passend zijn bij de verdieping die de RES’en nu maken om deze op ijkmomenten van elkaar (bijv. het bepalen van mer-alternatieven, of besluitvorming RES) samen te laten komen. Bij ontwikkeling van de RES 1.0 is veel moeite gestoken in het ontwikkelen van generieke basis milieu-informatie in kaartenviewers. Het verbinden van de processen van de mer en RES 2.0 biedt de mogelijkheid om specifieke milieu-informatie integraal onderdeel te laten zijn van het besluitvormingsproces en te borgen dat de mer inhoudelijk goed aansluit. Gezien de looptijd van beide en tijdsdruk voor de RES 2.0 is een volgordelijkheid niet gewenst.

Met de ontwikkeling naar meer concrete RES-resultaten, komt de toepassing op twee manieren op bekend terrein van de ruimtelijke ordening. Ten eerste zijn er veel voorbeelden van mer voor windturbineparken, energielandschappen en energie-infrastructuur; er is veel kennis en ervaring met mer voor windenergie zowel voor ruimtelijke plannen (zoals het vastleggen van zoek- of concentratiegebieden voor wind) als voor concrete ontwikkellocaties. Ten tweede: er zijn voorbeelden van het toepassen van mer voor het formuleren van ruimtelijk beleid (met name voor wind), met name op provinciaal niveau. Hierbij zijn (ook) vergelijkende analyses en beoordelingen van zoekgebieden en mogelijke locaties gedaan die als voorbeeld kunnen dienen voor de aanpak van mer op RES-niveau.

Op de achtergrond speelt bij alle voorbeelden dat – om een windpark of een andere onderdeel van de energie infrastructuur te kunnen realiseren – uiteindelijk de planologische kaders moeten zijn geregeld zodat vergunningen kunnen worden afgegeven. Welke route daarbij wordt gevolgd, welke tussentijdse keuzes worden gemaakt en besluiten worden genomen, en welke rol mer daarbij speelt is in principe vrij invulbaar – de routekaart uit het werkblad RES in de leefomgeving laat dat ook zien. Evident is enerzijds dat mer een hulpmiddel kan zijn, maar anderzijds dat er ook mer-verplichtingen aanwezig zijn die aan het eind van de keten (bij een concreet project) concreter zijn dan bij de start van het traject. Ook kan worden geconstateerd dat uitstellen van mer tot het laatst (in het kader van een concreet project) er toe leidt dat de gehele motiveringsplicht (waarom deze locatie?) pas dan op tafel komt. Een eerder mer verkleint de druk op latere mer.
 

Reikwijdte en detailniveau

De termen reikwijdte en detailniveau zijn nadrukkelijk onderdeel van het jargon van mer en afkomstig uit de wetstekst van de Wet milieubeheer.
 

Reikwijdte

Het begrip ‘reikwijdte’ raakt aan een centraal element van mer, namelijk dat in een MER alle ‘redelijkerwijs te beschouwen alternatieven’ moeten worden onderzocht. Daarbij zijn alternatieven ‘de mogelijke manieren om het projectdoel of de voorgenomen activiteit’ te behalen. De voorgenomen activiteit kan beperkt (sectoraal/thematisch) zijn, bijvoorbeeld het in een ruimtelijk plan opnemen van locaties voor windenergie of een tracé voor een kabel, maar kan ook breder, integraler zijn, bijvoorbeeld op gecombineerde opgaves voor woningbouw, bedrijvigheid, klimaatadaptatie en duurzame energievoorziening.

We zien in de praktijk voorbeelden van beide; energie als onderdeel van integrale toekomstbeelden (omgevingsvisies) en energie als sectoraal vraagstuk (in de meeste gevallen locatieonderzoeken en locatiekeuzes). De reikwijdte van een MER is (dus) sterk gerelateerd aan de inhoud van het voorgenomen besluit. En daarmee wordt ook de bandbreedte van de alternatieven bepaald.

In zekere zin kan ook de breedte van het beoordelingskader worden beschouwd als een onderdeel van de reikwijdte. We zien in de praktijk een relatief smalle insteek waarbij het beoordelingskader en de in het MER te onderzoeken aspecten beperkt zijn tot de milieuaspecten, maar ook bredere beoordelingskaders komen voor. Dat houdt in dat niet alleen milieuaspecten, maar ook sociale en economische aspecten volgens mer-methodieken worden onderzocht. Vanuit de mer-regelgeving zijn de ‘klassieke’ milieuaspecten het minimum van hetgeen in een MER moet worden onderzocht. Dit is gebaseerd op Europese regelgeving en de vertaling daarvan in de Nederlandse wetgeving. Een breder beoordelingskader aansluiten bij (bijvoorbeeld) de indeling people-planet-profit, het gedachtengoed van brede welvaart of de internationale SDG’s.

Detailniveau

Ook het detailniveau van een MER is gerelateerd aan het voorgenomen besluit en de mate van concreetheid daarvan. Hierbij is van belang dat, om effecten concreet, in detail en kwantitatief te kunnen bepalen, ook het betreffende voornemen (en de daarbij behorende alternatieven) al tamelijk concrete vormen moet hebben aangenomen. Als het voornemen niet concreet is (of nog niet kan zijn) is een kwantitatieve, gedetailleerde effectbepaling niet mogelijk. Voor (locaties voor) windparken speelt mee dat een kwantitatieve effectbepaling pas mogelijk is als er een concrete opstelling (plaats en afmetingen van turbines) bekend is. Over het algemeen is dat pas het geval als een ontwikkelaar aan de slag gaat, waarbij bijvoorbeeld grondposities een belangrijke factor kunnen zijn voor de concrete x-y coördinaten van een windturbine. Dat is doorgaans pas bekend nadat zoekgebieden of locaties al ruimtelijk zijn vastgelegd. In de praktijk zijn er voorbeelden hoe met de effectbepaling (of eigenlijk: de beoordeling van de geschiktheid van zoekgebieden) in een MER kan worden opgegaan (bijvoorbeeld: MER MRE).

In essentie komt het er op neer dat het detailniveau van het MER moet passen bij het te nemen besluit. Hoe abstracter, hoe minder gedetailleerd de effectbepaling kan zijn. Te veel detail in een te vroeg stadium in een ‘keten van besluiten’ kan ook een risico zijn: immers, een vervolgbesluit moet passen binnen de kaders en de onderzoeken van een voorafgaand besluit. In de praktijk kan de overweging spelen om meer detail aan te brengen omdat dat voor de omgeving en participatie wenselijk kan zijn. Dit heeft overigens wel het risico van schijnzekerheid.

Een Notitie reikwijdte en detailniveau (NRD, overigens een niet wettelijk voorgeschreven document, dat echter in de praktijk zeer gangbaar is) kan worden gebruikt als middel om de onderzoeksvragen voor een mer te formuleren, dus zowel de reikwijdte (wat is het doel van de mer en welke alternatieven worden onderzocht) als het detailniveau (wat is het beoordelingskader en op welke manier en op welk detailniveau worden de effectenonderzoeken uitgevoerd) kunnen er in worden toegelicht. Dat is een goede basis om bij de start van een proces met de omgeving en met bestuurders en politiek de onderzoeksvragen scherp te stellen.

Ten aanzien van de inhoud van een NRD kunnen verschillende strategieën worden gevolgd: van een zeer gedetailleerde beschrijving van alternatieven en onderzoeksaanpak aan het ene einde van het spectrum tot een zeer globale, procesgerichte NRD aan het andere eind. Welke aanpak de voorkeur heeft hangt af van diverse factoren, zoals de beschikbare tijd, bestuurlijke en politieke gevoeligheden, participatiestrategie (wat is de gewenste opbrengst van participatie?), al dan niet trechteren van alternatieven e.d. Van belang bij het bepalen van de inhoud is dus dat wordt nagegaan wat met de NRD wordt beoogd.

Alternatieven

Een essentieel onderdeel van de ‘reikwijdte’ in een NRD (en vervolgens dus ook in een MER) is het beschrijven van de alternatieven. Zoals hiervoor al aangegeven: een alternatief is in het mer-jargon een mogelijke manier om de voorgenomen activiteit te realiseren. In de mer-praktijk zien we ten aanzien van de alternatieven een grote variatie. het kan gaan om concrete oplossingsrichtingen (zoals een tracéalternatieven bij een weg of locatiealternatieven bij een bedrijventerrein) maar het kan ook gaan om beleidsopties (bijvoorbeeld een actieve of een passieve opstelling van een gemeente of provincie, als onderdeel van een Omgevingsvisie). Alternatieven kunnen dus worden gebruikt om keuzes te maken over ruimtelijke, technische of beleidsvraagstukken. En er kan dus worden gesteld dat de beleidsvragen de basis zijn voor de alternatieven.

In het kader van RES en de energietransitie kan bij de inhoud van de alternatieven bijvoorbeeld worden gedacht aan:

• mogelijke locaties (afzonderlijke beoordeling van locaties hun geschiktheid voor wind en/of zon);
• een samenstel van locaties, waarbij de locaties gezamenlijk voldoende ruimte moeten bieden aan een bepaalde opgave, maar de samenstelling van de groep van locaties wordt gebaseerd op verschillende (landschappelijke) uitgangspunten. Bijvoorbeeld: de opgave is 25 MW, er zijn 15 zoekgebieden, om aan de opgave te voldoen zijn tenminste drie zoekgebieden nodig, alternatieven kunnen dan zijn drie zoekgebieden zover mogelijk uit elkaar (minimaliseren interferentie) of juist drie zoekgebieden die een landschappelijke samenhang mogelijk maken; clusteren of spreiden;
• een keuze uit een klein aantal zeer grote windturbines of een groter aantal kleinere turbines;
• vaststellen van uitgangspunten voor opstellingen (bijvoorbeeld: minimaal 4 turbines in een lijnopstelling) of de uitgangspunten vrij laten;
• gaat de gemeente (of regio) een actieve rol spelen bij het ontwikkelen of wordt het overgelaten aan de markt
• verdelen we (in een RES-regio) de zoekgebieden over de gemeenten naar rato van het energiegebruik of wordt gekozen voor de optimale zoekgebieden (vanuit leefomgeving,
  landschap, natuur) waarbij de ene gemeente meer krijgt dan de andere gemeente
• een sectorale benadering (bijvoorbeeld alleen windenergie) of een integrale benadering (gecombineerde opgaven voor bijvoorbeeld wind, klimaatadaptatie en natuurontwikkeling).

Tot slot

Voorliggende notitie heeft beschreven, gerubriceerd en geanalyseerd wat de ervaringen uit de RES met de mer zijn ‘tot nu toe’. op basis van een peiling bij een aantal betrokken adviesbureaus. Gedurende het onderzoek is een aantal belangrijke noties gemaakt die nader onderzocht of uitgewerkt kunnen worden, namelijk:

1. Een mer op RES-niveau lijkt waardevol en bruikbaar voor daarop volgende trajecten, de resultaten lijken zowel thematisch (bijv. een zoeklocatie) als integraal (Omgevingsvisie) ingezet te kunnen worden. Er dient uitgezocht te worden aan welke eisen een RES-mer dient te voldoen om zo efficiënt mogelijk gebruikt te kunnen worden voor dergelijke vervolgtrajecten.
2. Een mer kan helpen bij het structureren van opgaven, het genereren van oplossingsrichtingen en het maken van afwegingen en keuzes. Als er vraagstukken zijn waarvoor keuzes nodig, overweeg dan of mer kan helpen. Niet alleen ruimtelijke keuzes, maar ook beleidsopties.
3. Om de regio’s concreet handelingsperspectief te geven voor het uitvoeren van een mer is het aan te bevelen om RES-mer for dummies-sjabloon op te stellen. Dit moet een inhoudelijk voorbeeld zijn van de NRD-opzet, het type beoordelingskaders en alternatieven dat bij hetgeen wat wordt getoetst past.
4. De mer heeft als potentie om (op milieu en ruimte) integraal de effecten te toetsen, maar de resultaten laten zien dat dit vanuit en binnen het thema nog niet gebeurd (bijv. de beperkte scope op wind en zon). Dit verdient voor het vervolg van de mer en RES extra aandacht.