Lokaal eigendom in OER-projecten

We gaan eerst in op het programma OER en hoe OER-projecten worden uitgevoerd. Vervolgens wordt gekeken op welke manier lokaal eigendom tot stand kan komen, en wat de samenwerkende overheden kunnen doen om die totstandkoming vooraf zo goed mogelijk te borgen.

Programma OER, OER-projectteam en projecten

OER heeft als doelstelling om een bijdrage te leveren aan de RES-doelen voor 2030 en daarna. Op verzoek van de RES-regio en lokale overheden stelt de Rijksoverheid Rijksgronden ter beschikking voor het opwekken van hernieuwbare energie. Hierbij is het Rijk verplicht om alle gegadigden voor het realiseren van een energieproject een gelijke kans te bieden. Dit doet het Rijk door gebruiksrechten via openbare inschrijving (tender) aan te bieden. In zo’n tender wordt op basis van vooraf opgestelde objectieve criteria gekozen welke ontwikkelaar het beste in staat is om het project te realiseren. Het RVB voert namens de grondeigenaar formeel de tenderprocedure uit, in nauwe samenwerking en overeenstemming met de lokale overheden. Na de tender gaat de geselecteerde ontwikkelaar verder met de voorbereiding van het project, zoals het aanvragen van de benodigde vergunningen bij het bevoegd gezag, het regelen van financiering en een manier om de opgewekte elektriciteit te verkopen.

Voordat een project via een tender wordt aangeboden, wordt het voorbereid door de samenwerkende overheden (Rijksuitvoeringsorganisaties, RES-regio en lokale overheden). Zij vormen samen het OER-projectteam. OER-projecten op RWS-areaal liggen altijd op locaties die een andere primaire functie hebben, zoals een autosnelweg, waterbekken of baggerdepot. Het opwekken van hernieuwbare energie is hiermee een vorm van medegebruik, en moet op een goede en veilige manier aansluiten bij de primaire functie van de gronden. Een snelweg doorsnijdt meestal meerdere gemeentegrenzen en daarmee zijn in deze OER-projecten vaak meerdere gemeenten en de provincie betrokken.

Bijlage 1 geeft een overzicht van alle partijen die betrokken zijn bij OER-projecten, inclusief de rol die zij in die projecten hebben en wat hun hoofdtaken zijn.

OER-projecten worden doorgaans in de volgende projectfases voorbereid:

In grote lijn bestaat de voorverkenning uit een potentiescan van de projectlocatie, kennisuitwisseling en het maken van samenwerkingsafspraken tussen alle samenwerkende overheden. In de verkenningsfase wordt verdiepend ingegaan op alle belangen die spelen op de projectlocatie, gaan de gemeenten het gesprek aan met de lokale omgeving (omwonenden en lokale partijen) en worden plannen gemaakt om alle handelingen uit te voeren om het medegebruik mogelijk te maken. Deze plannen worden uitgewerkt en uitgevoerd in de planfase. Ergens in de planfase vindt de tendering plaats. Dit is de overgang naar de inschrijffase, waarin de verdere voorbereiding van het project in samenwerking met de gekozen ontwikkelaar plaatsvindt. In de inschrijffase worden ook de benodigde vergunningen door de gekozen ontwikkelaar aangevraagd bij de gemeente(n).

Totstandkoming van lokaal eigendom binnen OER-projecten

Zoals hierboven geschetst zijn er drie manieren om tot lokaal eigendom te komen:

1. een lokale partij (of een consortium van lokale partijen) treedt op als initiatiefnemer,
2. een lokale partij treedt samen met een commerciële energieontwikkelaar op als initiatiefnemer, of
3. een commerciële energieontwikkelaar treedt in eerste instantie op als initiatiefnemer en maakt vervolgens afspraken over de eigendomsverdeling met de lokale omgeving via een omgevingsovereenkomst.

In het eerste geval moet een lokale partij in een OER-project meedoen aan de tender van het Rijk en aangewezen worden als de beste inschrijver. Dit vraagt wel professionaliteit en ervaring met het ontwikkelen van energieprojecten van die lokale partij. Dit kan de partij zelf zijn, of de projectleider en projectorganisatie die de lokale partij hiervoor aanstelt. Bovendien moet de partij in staat zijn te voldoen aan de vereisten die door het Rijk gesteld worden aan het medegebruik van de locatie. Deze kunnen bijvoorbeeld gaan over certificering voor werken langs de snelweg, ervaring met complexe bouwprojecten en vergaande monitorings- en calamiteitenprogramma’s (zie voorbeelden in bijlage 3). Bijvoorbeeld door zelf partijen aan te stellen die voldoen aan deze door het Rijk gestelde vereisten.

In die gevallen waar lokale partijen niet kunnen voldoen aan de gestelde geschiktheidseisen ligt het voor de hand om in een consortium samen in te schrijven met commerciële partijen die kunnen voldoen aan dit soort geschiktheidseisen (optie 2).

Wanneer in de tender geen lokale partij wordt aangewezen als (mede-)initiatiefnemer is het nog mogelijk om het project in lokaal eigendom te realiseren. De gekozen ontwikkelaar kan na de tender in een omgevingsovereenkomst afspraken maken met de lokale omgeving over lokaal eigendom of andere vormen van financiële participatie (optie 3).

De keuze voor de manier waarop lokaal eigendom gerealiseerd gaat worden in een OER-project is de uitkomst van gesprekken met de lokale omgeving en is afhankelijk van hoe georganiseerd die lokale omgeving al is of kan en wil zijn, welke rol zij in het OER-project wil innemen en is ook afhankelijk van in hoeverre aan geschiktheidseisen voldaan kan worden. De gemeenten en de RES-regio zijn aan zet om dit gesprek met die lokale omgeving te voeren. Zij leggen de resultaten van die gesprekken vast in gespreksverslagen en koppelen de resultaten terug aan het OER-projectteam en zorgen dat de gemaakte afspraken met de lokale omgeving goed verwerkt worden in het OER-project.

Om voorafgaand aan de tender maximale zekerheid te hebben dat het project uiteindelijk met lokaal eigendom wordt gerealiseerd is het nodig om het streven naar en de ambities voor lokaal eigendom goed vast te leggen in lokaal beleid. Dit heet borging.

Borging van lokaal eigendom binnen OER-projecten (beleid)

Door lokaal beleid en de tender van het Rijk goed op elkaar te laten aansluiten kan geborgd worden dat het OER-project uiteindelijk met lokaal eigendom wordt gerealiseerd, of dat er in ieder geval een eerlijke inspanning is geweest om dit tot stand te brengen.

In de verkenningsfase van een OER-project verzamelt het OER-projectteam de wensen en ambities van de lokale overheden over lokaal eigendom en de overige vormen van financiële participatie. Eventueel bestaand lokaal beleid wordt tegen het licht gehouden en vergeleken met dat van andere gemeenten die binnen het OER-project liggen. De gemeenten staan hiervoor aan de lat en worden hierbij begeleid en gefaciliteerd door RVO. De gemeenten informeren de omgeving en gaan in gesprek met (vertegenwoordigers) van die omgeving. Ook kan de lokale overheid de gemeenteraad of provinciale staten zowel informeren als bevragen over het project.

Voor een ontwikkelaar (of dat nu een commerciële of lokale partij is) is het niet werkbaar als elke gemeente met een eigen set eisen en wensen komt. Daarom moeten de samenwerkende lokale overheden tot een gezamenlijk kader komen voor lokaal eigendom, waarin de definitie van ‘de lokale omgeving’, het ambitieniveau en de verwachte inspanning van een energieontwikkelaar worden opgenomen. Dit kader wordt door alle betrokken gemeenten in de planfase, voorafgaand aan de tender, vastgesteld als lokaal beleid. In bijlage 3 zijn standaard beleidsteksten opgenomen die als basis gebruikt kunnen worden voor het gezamenlijk beleid. Deze beleidsteksten gaan alleen over lokaal eigendom. Uiteraard zal in de meeste gevallen het gezamenlijk beleid niet alleen over lokaal eigendom gaan, maar ook over andere vormen van financiële participatie en eventueel ruimtelijke en veiligheidseisen.

Niet alle wensen op het gebied van lokaal eigendom zijn werkbaar of uitvoerbaar. Zo is het bijvoorbeeld niet mogelijk om te eisen dat er sprake is van 100% lokaal eigendom, omdat dit betekent dat niet alle gegadigden kunnen meedoen aan de tender van het Rijk. Ook is het niet mogelijk te eisen dat alles wordt uitgevoerd door lokale ondernemers, omdat dat de contractsvrijheid van de ontwikkelaar onrechtmatig inperkt.

De samenwerkende partijen hebben bovendien de gezamenlijke verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat lokale wensen (bijvoorbeeld over koppelkansen en andere vormen van financiële participatie) niet leiden tot een onrealiseerbaar project. Een OER-project kan alleen uitgevoerd worden als het technisch en financieel haalbaar is. Gezien de complexe locaties en het medegebruik van de gronden is er vaak al sprake van moeilijk realiseerbare projecten. Voorkomen moet worden dat extra wensen en eisen ertoe leiden dat het OER-project niet langer financieel rendabel is.

De precieze inhoud van het lokale beleid is altijd maatwerk en zal per OER-project verschillen. Zoals lokale wensen onderling verschillen, is ook elk OER-project anders. Een goede samenwerking tussen lokale overheden en de Rijkspartners zorgt voor de juiste afstemming tussen lokaal beleid en tender.

Borging van lokaal eigendom binnen OER-projecten (tendervarianten)

Er zijn verschillende manieren om lokaal beleid met betrekking tot lokaal eigendom in te vullen, elk met hun eigen gevolgen en risico’s. In grote lijnen zijn er de volgende opties, die gevolgen hebben voor de tender van het Rijk:

In de eerste optie schrijft het lokaal bevoegd gezag (provincie of gemeente) in het beleid voor dat de winnaar van de tender samen gaat werken met een koepel van energiecoöperaties. Een dergelijke koepelcoöperatie moet open en toegankelijk zijn voor iedereen binnen de lokale omgeving, bijvoorbeeld door lidmaatschap van één van de aangesloten coöperaties. Op die manier kan iedereen in de omgeving deelnemen aan het energieproject. Lokale overheden kunnen bijdragen in de totstandbrenging van deze koepel (als die er nog niet is).

Als het lokaal bevoegd gezag deze samenwerking heeft vastgelegd in lokaal beleid, kan het Rijksvastgoedbedrijf in de tender uitvragen op welke manier een energieontwikkelaar denkt te gaan samenwerken met de koepel. Afhankelijk van de precieze inhoud van het beleid komen hier plannen naar voren van energieontwikkelaars. Deze plannen worden tijdens de tender getoetst door de lokale overheden, als vertegenwoordiger van de omgeving. Het is denkbaar dat er punten worden gegeven aan de plannen, of dat de plannen een zeker minimaal niveau moeten hebben om voor gunning in aanmerking te komen. De precieze invulling van de tender is maatwerk per project en hangt samen met alle andere geschiktheidseisen en gunningscriteria die het project heeft. Eventueel kan een vertegenwoordiger van de koepel adviseren over de ingediende plannen.

Het plan dat is aangeboden door de winnende inschrijver, vormt de basis voor het maken van afspraken over de samenwerking tussen de winnaar van de tender en de koepel. Op basis van het ingediende plan wordt afgesproken hoe en op welk moment in het project het lokaal eigendom vorm krijgt. Dat kan vanaf het begin zijn (de koepel ontwikkelt en investeert dan vanaf het begin volwaardig mee) of op een later moment in het project, zoals in de exploitatiefase. De gemaakte afspraken landen vervolgens in een omgevingsovereenkomst met de koepel en/of een anterieure overeenkomst met de lokale overheden.

Een belangrijke afweging hierbij is dat de koepelorganisatie hierin een voorrangspositie heeft gekregen. Om die reden kunnen de koepel of aangesloten organisaties zich niet inschrijven voor de tender, ook niet in een consortium met andere partijen.

Tenderen op algemene aanpak lokaal eigendom/financiële participatie

Het is denkbaar dat de wens bestaat dat lokale partijen zich wel (in een consortium) kunnen inschrijven voor de tender. In dat geval is het niet mogelijk om een lokale partij naar voren te schuiven via lokaal beleid. Wel is het dan nog steeds mogelijk om een ambitieniveau vast te leggen voor lokaal eigendom en/of financiële participatie en vast te leggen welke inspanning van de ontwikkelaar verwacht mag worden om dit tot stand te brengen. Dit is optie 2.

Tijdens de tender zullen inschrijvers wederom een plan indienen voor de wijze waarop ze invulling geven aan het ambitieniveau en de gevraagde inspanning uit het lokaal beleid. Dit kunnen energieontwikkelaars zijn (al dan niet met de lokale omgeving als mede-initiatiefnemer) of de lokale omgeving zelf (bijvoorbeeld als koepel of als lokaal consortium). De plannen worden mede door de betrokken lokale overheden beoordeeld. Het plan van de uiteindelijk gekozen ontwikkelaar landt in een anterieure overeenkomst met de betrokken gemeente(n). Op die manier kan de gemeente erop toezien dat de ontwikkelaar zich houdt aan de gemaakte afspraken met de omgeving als mede-initiatiefnemer en/of het eigen opgestelde plan.

Vroeg in de voorbereiding van een OER-project tenderen

Het is mogelijk om een tender te organiseren voordat alle planologische maatregelen zijn genomen (zoals een projectbesluit of wijziging omgevingsplan) en voordat alle randvoorwaarden voor medegebruik vanuit het Rijk definitief zijn. In dat geval wordt geen uitgewerkt plan op de markt gezet, maar een samenwerking om een groot deel van de voorbereiding van het project samen uit te voeren met de gekozen energieontwikkelaar die vervolgens gaat realiseren. Deze ontwikkelaar kan een lokale partij zijn, een samenwerking van lokale partijen met een commerciële ontwikkelaar, of een commerciële partij die zich nog gaat inspannen om tot lokale afspraken te komen over lokaal eigendom.

Om tot een goede samenwerking te komen met een ontwikkelaar wordt voorafgaand aan de tender een samenwerkingsovereenkomst (SOK) opgesteld. Dit is een andere SOK dan de SOK die bij aanvang van het project wordt opgesteld door Rijkspartijen en lokale overheden. Bij deze optie wordt een nieuwe SOK opgemaakt, waarin alle samenwerkende overheden de afspraken vastleggen over de manier waarop overheden na de tender samenwerken met de gekozen ontwikkelaar. De ontwikkelaar die wordt gekozen in de tender sluit zich na de tender aan bij deze SOK. In de SOK worden alle verwachtingen vastgelegd voor de verdere voorbereiding, het proces dat daarbij hoort en de toezeggingen van partijen om hieraan bij te dragen. Ook kunnen verwachtingen rondom lokaal eigendom worden opgenomen in de SOK, alsmede de inspanning die van de ontwikkelaar gevraagd gaat worden om dit tot stand te brengen. Na de tender gaan de samenwerkende overheden met de ontwikkelaar aan de slag om dit tot stand te brengen, volgens de afspraken in de SOK.

Deze optie 3 is daarmee een andere manier om een inspanning te vragen van een ontwikkelaar om lokaal eigendom tot stand te brengen. Bij optie 1 en 2 worden vooraf de voorwaarden geschetst door zowel Rijkspartijen als lokale overheden waar de ontwikkelaar zich na de tender aan dient te houden. Bij optie 3 wordt de hele planfase gezamenlijk doorlopen en worden de voorwaarden gezamenlijk vormgegeven. Het moment van tenderen heeft een grote impact op de verdere voorbereiding van het project, en dient goed te worden afgestemd tussen alle samenwerkende overheden.

Relatie tussen tender en vergunningverlening

De samenwerkende overheden bereiden het project samen voor en bepalen daarin wat belangrijk is, waaronder lokaal eigendom. Provincies en/of gemeenten borgen de ambitie voor lokaal eigendom in (gezamenlijk) beleid en leggen gezamenlijk de inspanningsverplichting vast in een verordening of omgevingsplan. Vervolgens kan het RVB deze (wettelijke) eis opnemen in de tender. Daarin gaat het RVB de inschrijvers verzoeken om aan te tonen op welke manier zij gaan voldoen aan deze inspanningsverplichting. Dit zal snel de vorm hebben van een (participatie)plan.

Er zijn twee manieren om zulke plannen te beoordelen. Ofwel het RVB hanteert een minimale drempel. Iedereen boven die drempel mag naar een volgende ronde, waar een ander criterium de doorslag geeft. Of het RVB hanteert een puntensysteem, waarbij betere plannen ertoe leiden dat die inschrijver meer kans maakt op gunning. Lokaal eigendom is slechts één van de criteria, er zullen er (bijna) altijd meer zijn. Het OER-projectteam bepaalt gezamenlijk volgens welke van de twee manieren er gewerkt gaat worden.

Het plan van de winnende inschrijver kan landen in meerdere overeenkomsten. Het kan landen in een omgevingsovereenkomst tussen winnaar en een koepel van coöperaties. Het kan landen in een anterieure overeenkomst tussen winnaar en de betrokken lokale overheden. En het kan landen in de voorovereenkomst tussen de winnaar en het RVB. Dit is afhankelijk van de gekozen tendervariant (zie de 3 tendervarianten in bovenstaand figuur). Indien voor optie 3 (eerder tenderen) is gekozen, is het ook mogelijk dat een oospronkelijk plan landt in een SOK tussen de overheden en de gekozen ontwikkelaar. Samen wordt aan een definitief plan gewerkt dat landt in een anterieure overeenkomst of omgevingsovereenkomst.

De voorovereenkomst is een overeenkomst tussen de winnaar van een tender en het RVB. Hierin belooft het RVB dat het bereid is een gebruiksrecht te verlenen aan de winnaar, zodra de winnaar voldoet aan een aantal voorwaarden. Deze voorwaarden omvatten minstens het verkrijgen van alle benodigde vergunningen, de benodigde financiering en het organiseren van een methode om de geproduceerde stroom te kunnen leveren. Hier kunnen zaken aan worden toegevoegd, zoals het overeenkomen van een anterieure overeenkomst met de betrokken lokale overheden en/of het overeenkomen van een omgevingsovereenkomst (los van de inhoud daarvan) met de lokale omgeving en/of koepelcoöperatie.

Pas als aan alle voorwaarden is voldaan, ontvangt de ontwikkelaar het gebruiksrecht en kan de ontwikkelaar (hopelijk een samenwerking tussen commerciële partijen en omgeving) het energieproject realiseren.  

Voorbeelden uit de praktijk - omvang lokale omgeving bepalen

Het definiëren van de ‘lokale omgeving’ is onderdeel van een OER-project. Dit is het resultaat van een participatietraject met de omgeving door het bevoegd gezag (in de meeste gevallen zijn dit de gemeenten die aan het tracé liggen). Daarbij kan gewerkt worden met zogenaamde cirkels: de cirkel van de lokale omgeving waarin je mee kunt doen in het project onder de vlag van een koepelcoöperatie, het gebied waarin de opbrengsten van het lokaal eigendom (of bijvoorbeeld een omgevingsfonds) gaan landen en het gebied waarbinnen bewoners en bedrijven mee kunnen doen aan de financiële deelneming (individueel investeren in het project via de energiecoöperaties). Het is wel van belang om de definitie van ‘lokale omgeving’ goed te laten aansluiten bij de praktijk. Waarschijnlijk zijn er al energiecoöperaties en/of -gemeenschappen actief in het gebied.

Zie het voorbeeld zoals gehanteerd in het OER-project Drentse Zonneroute A37.

Gezamenlijk beleidskader

Veel OER-projecten op RWS-gronden zijn gericht op het realiseren van zon- en/of windenergie langs autosnelwegen. Die autosnelwegen doorkruisen bijna altijd meerdere gemeenten. Het is daarom van belang om de beleidsteksten over lokaal eigendom in een OER-project op elkaar af te stemmen of om gezamenlijk een beleidskader voor het OER-project te ontwikkelen. Dit proces wordt in OER-projecten begeleid door RVO. Ook kan er gebruik worden gemaakt van een jurist die gespecialiseerd is op dit terrein via de Expertpool van NP RES.

Bij het aanpassen van het gemeentelijk beleid of het opstellen van een gezamenlijk beleidskader kan gebruik worden gemaakt van de basisteksten in bijlage 3. Deze basisteksten zijn opgesteld door NP RES.