Kompasrichting Noordwest

Tot 2025 wordt hard verder gewerkt aan het concreet maken en uitvoeren van de ambities uit de RES’en en het verankeren van plannen en projecten in het instrumentarium van de Omgevingswet. Onderstaande routeplanner geeft weer welke routes er zijn richting vergunningverlening op 1 januari 2025. Het tijdig verlenen van de vergunningen is geen doel op zich. Dit doe je met als doel om de voor 2030 vastgelegde ambities tijdig te realiseren en met de blik gericht op 2050. 

De te volgen route richting vergunningverlening verschilt per regio en per RES-onderdeel. De route is afhankelijk van onder meer de volgende factoren:

• Vertrekpunt en sturingsfilosofie van de RES-regio;
• Mate van samenwerking tussen het RES-programmateam en de lijnafdelingen (o.a. ruimtelijke ordening en vergunningverlening) bij gemeenten, omgevingsdiensten, provincies en waterschappen;
• Timing, meekoppelkansen met andere dossiers en voortgang van het implementeren van de Omgevingswet bij de bevoegd gezagen.

In het overzicht zijn de routes weergegeven met een tijdbalk. Een deel van die tijdbalk is al gepasseerd. Het is goed mogelijk dat regio’s of gemeenten al enige tijd geleden met één van de routes zijn gestart om de RES 1.0 te verankeren in Wro-instrumenten, zoals de omgevingsvisie, bestemmingsplan of door verlening van omgevingsvergunningen. Het nu nog anno 2023 starten met route A en verwachten dat u voor 1 januari 2025 gereed bent, lijkt in ieder geval een te optimistische gedachte. De signalen uit de praktijk geven aan dat de urgentie al vele malen groter is. Kiezen voor de andere routes lijkt dan nu al noodzakelijk.

Route A: omgevingsvisie – programma – omgevingsplan – omgevingsvergunning

Bij route A spant de regio zich maximaal in om de RES ambitie eerst te verankeren in het omgevingsbeleid. Deze route past bij een regio met een groot aandeel ambitie, die kiest voor een decentraal procesontwerp, een integrale benadering en een actieve of hybride rol. De RES bevat bij die aanpak al een samenhangende benadering van de leefomgeving en kan als bouwsteen/module worden ingevoegd in de omgevingsvisies. Zowel de RES als de omgevingsvisie doorlopen een m.e.r.-procedure en komen tot stand op basis van een uitgebreid participatietraject – dat wordt vertaald in een programma. Bij het programma worden ook de netbeheerders betrokken. De juridische maatregelen die in dit programma zijn benoemd, worden verwerkt in omgevingsplannen. Daarvoor worden, voor zover nodig, ook een m.e.r.-procedure en in ieder geval een participatietraject doorlopen. De omgevingsplannen bevatten de kaders voor de vergunningverlening voor zon, wind en infra. Op basis van die omgevingsplannen worden de vergunningen voor zon-, wind en infra-projecten verleend.
 

Route B: omgevingsvisie – programma óf omgevingsplan

In route B worden de energiedoelen afgewogen tegen andere ruimtelijke ontwikkelingen en doelen uit de gemeentelijke of provinciale omgevingsvisie. Deze doelen worden verder uitgewerkt in een omgevingsplan of programma of in beide instrumenten parallel aan elkaar. Het verschil met route A is dat wordt gekozen voor één van deze instrumenten of een parallel verloop. De raad stelt het omgevingsplan vast, het college stelt het programma vast.

In het omgevingsplan worden de kaders voor de vergunningverlening voor zon-, wind- en infraprojecten vastgesteld. Op basis van die omgevingsplannen worden de vergunningen verleend.

De keuze kan ook zijn om een programma te gebruiken voor concretisering van ambities en doelstellingen. Een programma is slechts zelfbindend voor de bestuursorganen die het programma hebben vastgesteld. Daarom kan het niet dienen als zelfstandige door andere partijen afdwingbare juridische basis voor vergunningverlening. Om vergunningen te kunnen verlenen moet in deze route 1) een vergunning voor een BOPA (buitenplanse omgevingsplanactiviteit) worden verleend of 2) een projectbesluit worden vastgesteld. Het programma (en eventuele bijbehorende milieu-informatie) kan worden ingezet om locaties voor duurzame energie vast te leggen en te onderbouwen. Omdat in deze route het omgevingsplan wordt ‘overgeslagen’, moeten de te verrichten onderzoeken (onderzoekslast) die normaliter bij het omgevingsplan horen, worden verdeeld over het programma en de vergunningverlening.

Een combinatie van programma en omgevingsplan is ook denkbaar. Die worden dan gelijktijdig samengesteld. 

Route C: omgevingsplan – omgevingsvergunning

Bij route C stelt de gemeente een omgevingsplan vast dat de basis vormt voor vergunningverlening voor energieprojecten. Deze route past bijvoorbeeld bij een procesontwerp waarin gemeenten in hoge mate hun eigen ambitie en zoekgebieden bepalen. In deze route is geen omgevingsrechtelijk instrument waarin locaties voor energieprojecten op regionaal niveau zijn onderbouwd en onderzocht. Dit betekent dat er voor het vaststellen van het omgevingsplan op gemeentelijk niveau een afweging van ruimtelijke opgaven en milieuonderzoek nodig zijn. Deze route is ook te bewandelen als de RES wel voorziet in afwegingen en de resultaten eenvoudig in een omgevingsplan kunnen worden door vertaald.

Route D: omgevingsvergunning

Bij route D worden aangevraagde vergunningen tot 1 januari 2025 per geval afgewogen en gemotiveerd. De afweging over de inpassing van initiatieven in de leefomgeving vindt plaats op basis van een aanvraag voor een vergunning. Bij een RES die voornamelijk bestaat uit ambitie, is dit risicovol. De motivering wordt dan namelijk per geval gemaakt. Dat maakt die motivering kwetsbaarder. Deze route past bij een regio met een beperkt aandeel ambitie, die kiest voor een decentraal procesontwerp, een thematische benadering en initiatieven vanuit de markt (zie sturingsfilosofie). Bij toepassing van deze variant ontbreekt een gebiedsgerichte afweging. Hierdoor kunnen ook maatregelen niet gebiedsgericht worden afgewogen en gefinancierd. Dat maakt het voor netbeheerders lastiger om investeringsbeslissingen te nemen. Het vergunningenproces is trager, kwetsbaarder en minder voorspelbaar. Voor initiatiefnemers als omwonenden is het minder duidelijk. Deze route wordt in de praktijk wel vaker ingezet voor individuele zon-op-landprojecten.

Route E: programma - omgevingsvergunning

Omdat de tijd tot 2025 nog maar beperkt is, lijken de routes A, B en C in sommige gevallen niet meer haalbaar, tenzij ze al eerder zijn gestart. De tijdlijn voor het volledig doorlopen van route A ziet er bijvoorbeeld zo uit: In uiterste nood kan D gebruikt worden, maar daar zitten verschillende nadelen aan. Een alternatieve route die gekozen kan worden is route E: het Omgevingswetinstrument programma is de basis voor verlening van de omgevingsvergunning en bevat de vertaling van de RES naar andere Omgevingswetinstrumenten.

Het programma bevat bij voorkeur een integrale gebiedsgerichte of thematische afweging van opgaven voor de inrichting van de regio, gemeenten en het waterschapsgebied. Ook bevat het programma een overzicht van belangen bij te maken keuzes en vervolgens een overzicht met onderbouwing van de gemaakte keuzes. Aansluitend maakt een beoordelingskader voor het verlenen van omgevingsvergunningen deel uit van het programma. Het visie-deel van het programma met de verantwoording van de keuzes kan worden opgezet als toevoeging aan de omgevingsvisie en het beoordelingskader voor omgevingsvergunningen als aanzet voor de regels in het omgevingsplan. Daarmee is het programma de voorloper van de omgevingsvisie en het omgevingsplan. 

In de praktijk is het logisch dat gemeenten gezamenlijk kiezen voor het opstellen van één programma, met wel ieder een eigen gemeentelijk accent. Immers, ieder college van burgemeester en wethouders stelt het eigen programma vast. Het is aan te bevelen dat hiervoor:

• Een plan-MER wordt opgesteld; in sommige situaties is dit ook vereist;
• Hierover participatie plaatsvindt;
• Voorafgaand aan de vaststelling door het college, de gemeenteraad wordt geconsulteerd.

Doorlooptijden 

De doorlooptijden van de in de routeplanner opgenomen instrumenten staan in onderstaande afbeelding. Deze kunnen helpen bij het maken van een planning voor de regio. Het geeft inzicht in of het doorlopen van de gekozen route haalbaar is voor 1 januari 2025.